Les Européens : un tapis rouge lentement déroulé

Quand, en 1957, est signé le traité de Rome par les six États fondateurs (Allemagne, Belgique, France, Italie, Luxembourg et Pays-Bas), l’heure n’est pas encore à l’instauration de la libre circulation des citoyens européens. Le traité instituant le Marché commun ne traite des questions des personnes que lorsqu’elles sont des agents de la vie économique.

La signature du traité de Rome n’a pas d’effets immédiats sur les modalités d’entrée et de séjour des ressortissants communautaires, qui restent régies par les lois nationales : ainsi, ce sont les règles fixées par l’ordonnance de 1945 qui continueront à s’appliquer jusqu’en 1968 aux immigrés en provenance des États de la CEE.

Dans un premier temps, en effet, les États membres préfèrent ne pas harmoniser les règles relatives au séjour de leurs ressortissants et n’instaurer qu’un mécanisme de coordination. Cette attitude traduit la méfiance causée par le déséquilibre économique entre les États signataires du traité, qui a une incidence certaine sur les flux intracommunautaires. On craint notamment ses conséquences sur le comportement des Italiens, les plus nombreux à émigrer vers un autre État membre (à la fin des années 1950, ils représentent environ 28 % de la population étrangère en France). De ce fait, ne seront concrétisés qu’avec lenteur les principes du traité concernant la circulation des personnes. La première coordination instituée vise principalement la régulation du marché du travail : les règlements du 16 août 1961 et du 25 mars 1964 facilitaient simplement les possibilités de répondre à des emplois effectifs offerts dans un autre État membre.

Au cours de cette première phase, la seule réelle retombée de l’entrée en vigueur du traité de Rome sur les personnes concerne les entraves à l’entrée et au séjour et les mesures d’éloignement. En 1964, par le biais du régime de coordination entre États membres, le Conseil des Communautés européennes décide que, dans les cas où ils font l’objet d’un refus d’entrée, de séjour, de renouvellement ou qu’ils sont frappés d’une mesure d’éloignement, les ressortissants communautaires doivent bénéficier d’une protection particulière. Selon la directive 64/221 du 25 février 1964, qui constitue encore le texte de référence, les États membres restent libres de prendre les décisions de refus et d’éloignement qu’ils jugent opportunes ; mais ces mesures doivent répondre à certaines conditions, définies à l’échelon européen et beaucoup plus protectrices que celles prévues par le droit commun.

Le baromètre italien

L’adoption, par le Conseil des Communautés, de mesures fixant les conditions de mise en œuvre du droit de séjour et de demeurer, posé dans le traité de Rome à partir de 1968, doit donc être mise en parallèle avec la croissance économique de l’Italie et avec la baisse de l’immigration en provenance de ce pays (en 1968, la proportion d’Italiens au sein de la population étrangère en France était de 13 % en 1975, et de 10 % en 1982). Ces textes communautaires, toujours en vigueur, permettent aux catégories de ressortissants des États membres alors visés (les travailleurs, salariés ou non) de bénéficier d’un droit de séjour automatique dans les autres pays signataires. Le titre de séjour qui leur est délivré n’est que la matérialisation de ce droit : cette valeur simplement déclarative de la carte de séjour des ressortissants communautaires constitue une différence fondamentale par rapport aux dispositions de l’ordonnance de 1945. Pour les personnes concernées par la réglementation communautaire, le titre de séjour ne peut être refusé que pour des raisons liées à l’ordre ou à la santé publics.

Méfiance

On retrouvera la même méfiance, de la part des signataires du traité, à l’égard des candidats suivants à l’adhésion à la CEE, l’Espagne et le Portugal. Bloquées pendant longtemps pour des raisons économiques, les candidatures sont examinées avec la plus grande réticence, principalement du fait des craintes de voir un afflux massif de travailleurs espagnols et portugais vers les pays déjà membres de la Communauté dont le niveau économique était supérieur. En 1968, au moment de l’instauration de la réglementation européenne relative au droit au séjour des communautaires, les deux nationalités totalisaient 33 % de la présence étrangère en France.

L’adhésion de l’Espagne et du Portugal, entrée en vigueur après de longues négociations en 1986, est d’ailleurs assortie d’une période de transition pour ce qui concerne la libre circulation des salariés. Celle-ci est mise en œuvre de manière progressive, en tenant compte de la situation des Espagnols et des Portugais déjà sur le territoire des États membres en vertu du droit commun, et de celle des primo-migrants. L’échéance de la période de transition est fixée au 31 décembre 1992. Cependant les appréhensions liées à l’adhésion des deux pays s’avèrent mal fondées (en 1990, si les Portugais représentaient encore 18 % des étrangers installés en France, le pourcentage des Espagnols n’était plus que de 7 %) et cette échéance est ramenée à une année. On peut penser qu’aujourd’hui, les réticences des États membres à l’adhésion de la Turquie au traité tiennent pour une bonne part, au-delà des obstacles politiques fréquemment mis en avant, à la trop grande importance du potentiel migratoire de ce pays.

La mobilité des ressortissants communautaires instaurée par le traité de Rome reste cependant liée à l’exercice d’une activité économique, puisque seuls les travailleurs sont concernés. C’est avec l’Acte Unique européen, en 1986, qu’apparaît la notion d’espace sans frontières à l’intérieur duquel doivent pouvoir circuler librement les marchandises, les services, les capitaux, et les personnes. L’intégration de cette notion dans le traité (article 8 A) implique que soit mis en place un dispositif permettant effectivement à toutes les catégories de ressortissants communautaires, et non plus aux seuls travailleurs, de s’établir dans le pays membre de leur choix.

Plusieurs directives sont édictées à cet effet en 1990, qui imposent aux États d’ouvrir le droit au séjour sur leur territoire aux communautaires pensionnés et retraités, aux étudiants, et finalement à toutes les personnes qui ne sont pas visées directement par un texte communautaire. Cependant, le régime réservé à ces nouvelles catégories est plus fragile que celui qui vise les travailleurs, puisqu’en contrepartie de la quasi-généralisation du droit au séjour qui leur est reconnue, les non-actifs doivent justifier de ressources suffisantes et d’une couverture sociale, afin de ne pas constituer une charge sociale pour l’État d’accueil.

Il reste que ces directives, entrées en vigueur à une époque où le « risque migratoire » en provenance des États membres de la Communauté européenne n’est plus une préoccupation, du fait du relatif nivellement économique des partenaires européens, instaurent à l’égard de tous les ressortissants communautaires un statut dérogatoire au droit commun.

C’est ainsi que, cinquante ans plus tard, s’échappe du régime instauré par l’ordonnance de 1945 la grande majorité des étrangers pour lesquels ce texte avait été initialement conçu : en 1954, plus de 55 % des étrangers établis en France étaient originaires de pays aujourd’hui membres de la Communauté européenne. Le régime spécial dont ils bénéficient a également des incidences sur le statut de certains étrangers non communautaires, quelle que soit leur nationalité : ceux d’entre eux qui sont membres de famille d’un communautaire (conjoints, descendants ou ascendants) tirent d’un règlement CEE de 1968 le droit de rejoindre leur ayant droit dans le pays d’accueil où celui-ci est installé ; à leur égard, les règles que l’ordonnance de 1945 fixe en matière d’entrée sur le territoire français sont aménagées, et celles qui régissent l’accès au séjour ne sont pas opposables.

Chassez le naturel

Malgré l’applicabilité directe de ces règles, le principe d’un régime dérogatoire en faveur des ressortissants européens est encore aujourd’hui parfois difficile à faire accepter par les autorités nationales. La lecture des textes qui transposent, en droit français, les règles communautaires, révèle ces réticences. Ainsi, certaines dispositions de ces textes d’application dépassent largement le cadre strictement défini par les directives ou règlements communautaires, et sont significatives de l’influence de « l’esprit de l’ordonnance de 1945 » sur l’administration. Les pratiques trahissent également cette tendance, tout spécialement lorsqu’il s’agit d’appliquer le droit communautaire à des membres de famille qui ont la nationalité d’un État tiers.

La très progressive mise en place de la libre circulation des personnes à l’intérieur de la Communauté est le reflet, à l’échelon européen, des impératifs qui ont guidé le gouvernement français au cours des cinquante dernières années pour définir sa politique migratoire : elle traduit les mêmes méfiances à l’égard des risques d’arrivée massive d’étrangers et la même adaptation du politique à l’économique.