Fichage des étrangers : Du contrôle individuel à la surveillance collective

La surveillance et le contrôle des étrangers sont une très ancienne obsession, aussi ancienne et de même nature que celle qui poursuivait les mendiants, les vagabonds, les pauvres, généralement regardés comme des marginaux – tous ceux que l’on a toujours suspectés de représenter un danger pour la société.

Or, une surveillance et un contrôle efficaces supposent l’élaboration de méthodes spécifiques. La première de ces méthodes doit permettre de distinguer et de reconnaître les personnes à surveiller. Tout va donc commencer avec un problème d’identification : comment parvenir à distinguer et à identifier l’étranger ?

Dès la fin du XIXe siècle, quand vont débuter les grands mouvements migratoires tels qu’on les connaît aujourd’hui, on va tenter d’inventer des moyens d’identification des étrangers : dès 1791, on y avait déjà pensé puisqu’une loi obligeait les hôteliers à inscrire les étrangers sur des registres spéciaux – système auquel on revient d’ailleurs aujourd’hui, grâce à Schengen.

Dans les années 1888-1891, des lois sont votées pour obliger les étrangers eux-mêmes à déclarer leur résidence à la mairie de leur domicile et à acquitter une taxe de séjour ; et on établit un registre spécial d’immatriculation auprès des mairies et des commissariats de police.

Mais déjà, une préoccupation obsédante va apparaître : celle de la fraude. Car qui dit identification, dit aussi possibilité de tricher sur son nom, son état-civil pour échapper à cette identification. Les mesures prises sont alors estimées insuffisantes : il s’agit désormais de recenser de manière plus objective les étrangers – et si possible d’ailleurs le reste de la population.

En 1912, est instauré le carnet anthropométrique d’identité, destiné à identifier les personnes sans domicile grâce aux indications qui y figurent. Visant à l’origine les Tziganes et les étrangers, souvent dépourvus de domicile fixe, ce carnet comporte donc désormais, outre l’état civil, toute une série d’informations relevant de l’identification pure et simple, qui renvoie aux nouvelles techniques de la police judiciaire, par exemple des mesures physiques comme la taille des doigts et la longueur de l’oreille droite, deux photos de face et de profil, et bien sûr, les empreintes digitales.

On va alors généraliser l’obligation faite aux étrangers de détenir des papiers : c’est en 1917 qu’on impose la carte d’identité à tous les étrangers de plus de quinze ans, renouvelable, et devant être visée à chaque changement d’adresse. On n’est plus très loin du titre de séjour tel qu’il existe aujourd’hui…

Tous ces systèmes d’identification renvoient toujours à deux démarches parallèles : d’une part, la mise en place d’obligations pour l’étranger (avoir une identité, faire des démarches, se signaler), d’autre part la centralisation des informations ainsi obtenues et leur matérialisation dans des documents soigneusement recensés et répertoriés.

C’est l’instauration de registres, ancêtres des fichiers, établis dans un premier temps essentiellement au niveau des communes chargées de procéder au recensement des étrangers et de communiquer ensuite les informations recueillies aux préfectures.

Des registres de plus en plus complexes et de plus en plus nombreux vont alors se mettre en place. Peu à peu le terme de « fichier » va devenir le terme approprié à ces systèmes, notamment en 1940, quand sera créé un service spécial, le Fichier juif, qui va établir avec une implacable minutie, grâce aux déclarations obligatoires imposées aux juifs, les fiches dont on sait à quelles fins elles vont être employées.

Les fichiers sont désormais bien des outils d’identification et de surveillance, et déjà des instruments de coopération et d’échange d’informations entre les pays.

La police spéciale des étrangers

Autre époque, autres fichiers : désormais, la société française est entrée de plain-pied dans l’ère du tout informatique. La décision d’informatiser les cent trente millions de fiches détenues par la police est prise en 1968. Elle va aussi gagner la gestion et le contrôle des étrangers, notamment avec l’instauration dès 1981 d’un fichier destiné à établir les titres de séjour.

Dès lors, les fichiers informatisés des étrangers en France ne cessent de proliférer : fichiers spéciaux concernant l’asile, les visas, la nationalité, fichier pour l’Office des migrations internationales (OMI), fichiers généraux et centralisés dont le plus important, l’AGDREF (Application et gestion des ressortissants étrangers en France), est le fichier de gestion de tous les étrangers en France.

Les motifs de ces gestions informatiques, si elles utilisent des nouvelles technologies, n’ont par contre rien de bien nouveau. Ainsi, les finalités du fichier AGDREF créé par le décret du 29 mars 1993 peuvent être regroupées autour de deux grands objectifs :

• gestion et efficacité, avec amélioration des procédures relatives au règlement de la situation administrative des étrangers en France, et établissement de statistiques ;

• lutte contre la fraude (notamment contre le risque de falsification des titres de séjour) et contre l’immigration clandestine.

Rien de bien original.

Mais les moyens mis en œuvre sont eux par contre beaucoup plus efficaces que l’ancienne inscription lente et manuelle dans de simples registres, même si des « progrès » restent à faire.

Quelques interconnexions, pourtant prévues par la loi Pasqua du 24 août 1993, n’ont en effet pas encore été mises en place entre les fichiers d’étrangers, de nature policière, et des fichiers sociaux comme ceux de la sécurité sociale, de l’ANPE, des ASSEDIC, etc. Ces services, qui ont théoriquement l’obligation de vérifier la régularité du séjour des étrangers n’ont donc toujours pas la possibilité de se connecter avec AGDREF.

De curieuses raisons matérielles de coordination entre des systèmes différents semblent en être la cause. Tout cela fait un peu désordre, mais ce n’est plus qu’une question de (bien peu) de temps, et c’est prévu.

Personne ne reviendra là-dessus, tout le monde est d’accord : il faut interconnecter, parce qu’« il est indispensable qu’aucun étranger en situation irrégulière ne puisse avoir accès aux prestations de sécurité sociale »(1) et ce bien que la « fraude soit probable, mais certainement pas excessive. En revanche, l’effet psychologique est déterminant » (!).

Ainsi, grâce à l’informatique, on est passé dans une autre ère : on surveille toujours l’étranger, fraudeur potentiel, indésirable éventuel, mais avec des moyens bien plus efficaces et surtout plus massifs. Toute la population étrangère est enregistrée dans un fichier centralisé qui fonctionne en réseau depuis le ministère de l’intérieur jusqu’aux préfectures et retour.

Mais la France n’est plus isolée dans la surveillance des étrangers ; une véritable « révolution » s’est opérée en quelques années dans le cadre de la coopération policière européenne, toujours grâce à l’informatique.

La théorie de la sécurité intérieure

Le contrôle de l’immigration va en effet être au cœur de la négociation des grands accords de coopération policière, notamment des Accords de Schengen ; on peut même dire qu’il en a été la raison déterminante. Sans les étrangers, pas de coopération policière réussie en Europe… Et là, on est passé à un autre stade : celui du fichage des étrangers au niveau européen d’une ampleur sans précédent.

Théoriquement, on ne fiche les étrangers que de manière individuelle, dans le cadre de l’article 96 de la Convention de Schengen, qui prévoit une inscription spécifique dans le SIS (Système d’information Schengen) pour les étrangers, quel qu’en soit le motif.

Cette inscription n’est pas liée à une condamnation pénale ou à la commission d’une infraction : sont fichés tous les étrangers auxquels on a opposé une mesure d’ordre purement administratif, relevant du régime d’entrée, de séjour et d’éloignement des étrangers. La conséquence du fichage au SIS est automatiquement la non-admission sur l’espace Schengen ou l’éloignement.

Compte tenu de l’ampleur de ces fichages, dits « signalements aux fins de non-admission », on s’aperçoit que le SIS a permis de changer d’échelle : du signalement individuel, on est passé au fichage d’une population de la taille d’un pays entier à laquelle on va interdire l’entrée sur l’espace Schengen, c’est-à-dire tout simplement l’Europe. Le SIS inscrit des individus, mais contrôle des « flux » migratoires, dont l’individu n’est qu’un tout petit élément.

C’est justement autour du thème du contrôle de l’immigration que les États vont progressivement mettre en place une véritable coopération policière dans le cadre de l’Union européenne. Si le principe de libre-circulation des personnes et de mobilité à l’intérieur de l’Europe reste proclamé, on va rapidement l’associer à la mise en place de mesures compensatoires d’inspiration sécuritaire et policière, portant essentiellement et de manière quasi obsessionnelle sur le contrôle des flux migratoires.

Le terme « flux » renvoie à une quantité sans cesse renouvelée ; on va lui opposer des méthodes de contrôle qui permettront de le connaître et de le circonvenir en permanence dans son renouvellement : l’informatique est le moyen enfin adapté à un objectif de cette ampleur.

On a ainsi pu voir émerger dès le début des années 80 toute une théorie de la sécurité intérieure en Europe, essentiellement construite à partir de la notion de risque migratoire des pays du Sud, et plus récemment de l’Est.

On s’aperçoit ainsi que l’immigration a joué un rôle fondateur dans les politiques de sécurité tant nationales qu’européennes. La fameuse coopération entre policiers français et européens, qui avait tant de mal à se mettre en place du fait des résistances nationales et des problèmes de coopération entre les pays a vu le jour grâce aux étrangers, l’« ennemi commun » en quelque sorte.

C’est dans ce contexte que d’autres grands systèmes informatiques à vocation européenne vont être installés et devenir le garant de l’efficacité de ces politiques. Car, signe de l’adaptation de l’Europe à la modernité technologique, l’informatique est désormais au cœur de ces nouvelles politiques de sécurité : les termes « clef de voûte » employés à propos du Système d’information Schengen, ou des autres grands systèmes policiers mis en place tels qu’Europol, sont parfaitement révélateurs de l’évolution des concepts et des politiques.

L’outil informatique est donc devenu la clef de voûte de la surveillance, du contrôle des flux migratoires, non seulement par le fichage des étrangers, dont on a vu l’ampleur par le nombre de données, mais aussi grâce à l’échange informatique d’informations plus générales en matière d’immigration, qui sont de l’ordre du renseignement des États, effectué au niveau européen. Des structures européennes dont le statut juridique est flou, comme le CIREA (centre d’information, de réflexion et d’échanges en matière d’asile) ou le CIREFI (centre d’information, de réflexion et d’échanges en matière de franchissement des frontières et d’immigration) sont utilisées pour centraliser des informations liées à la surveillance des pays d’immigration, à la surveillance des mouvements de demandeurs d’asile, à l’établissement de listes de pays sûrs.

L’informatique a donc fait la preuve de son efficacité dans le contrôle des étrangers, simples individus « non ressortissants européens », et des flux migratoires dont ils sont issus ; quelques mois après la mise en œuvre des accords de Schengen, le ministre de l’intérieur se félicitait que le nombre moyen d’arrestations d’étrangers ait augmenté, grâce au SIS, de 2 500.

Maintenant que le contrôle est effectif et fonctionne bien, quels seront les nouveaux objectifs en matière de surveillance ?

Les étrangers ont toujours été un bon terrain d’expérimentation pour permettre le défrichage de mesures destinées à être appliquées ensuite à tous.