Accueillir, protéger ou écarter les réfugiés ?

Asile politique hier, protection humanitaire aujourd’hui, les modalités de l’accueil ou du rejet des réfugiés sont toujours un choix politique des États. La conséquence de ces choix au niveau mondial est visible dans les statistiques : depuis 2006 le nombre de personnes protégées ou assistées par le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et déplacées dans leur propre pays a dépassé le nombre de réfugiés. La multiplication des catégories de personnes relevant du HCR : « situation semblable aux réfugiés », « en situation de retour », « apatrides », « demandeurs d’asile », etc., a de plus marginalisé les réfugiés au sein même du HCR. Début 2010, ils ne représentaient plus qu’à peine le quart des personnes relevant de son autorité. Accueillir les réfugiés, leur offrir l’asile, n’est plus aujourd’hui le principal mode de protection internationale. Que signifie cette évolution, les pays riches sont-ils moins respectueux des droits humains qu’au sortir de la Seconde Guerre mondiale ? Contrairement aux apparences, la logique profonde des États n’a pas fondamentalement changé depuis la signature de la convention de Genève de 1951 relative aux réfugiés.

Définition restrictive

Dans le langage courant, le réfugié est une personne qui a dû fuir son lieu de résidence pour échapper à un danger, quelle que soit la nature de ce danger. La catégorie juridique « réfugié », qui ouvre le droit à un titre de séjour, est, elle, beaucoup plus restrictive. Dans la définition de la convention de Genève, seules sont prises en compte les craintes fondées de persécutions liées à la race, la nationalité, la religion, l’appartenance à un certain groupe social, et aux opinions politiques. Tous les autres dangers sont exclus. Par exemple, un demandeur dont la seule motivation est la fuite d’une situation de dénuement extrême le condamnant à mourir de faim à brève échéance est considéré comme un immigré économique, et il n’a strictement aucune chance de se voir reconnaître la qualité de réfugié en Europe.

L’analyse de cette distinction originelle entre le réfugié et la victime d’autres dangers est fondamentale pour la compréhension de l’évolution de la protection des victimes de persécutions. Au premier abord, ce qui différencie le réfugié des autres victimes dans la définition de la convention de Genève, n’est pas l’importance du danger mais la nature du danger, il doit y avoir des craintes fondées de persécution. La famine, qui tue aussi efficacement que les persécutions, serait-elle jugée moins digne d’être combattue que les persécutions ? Ce n’est pas cela, la communauté internationale n’établit pas de hiérarchie entre des dangers nobles et d’autres qui le seraient moins. La véritable différence réside dans la nature de la protection à apporter, et surtout dans les lieux où elle peut être offerte, ce qui dépend directement des relations entre États protecteurs et États d’origine. Le réfugié victime de persécutions de la part de son État doit être protégé contre celui-ci, ce qui ne peut être réalisé dans le pays d’origine sans conflit armé avec ce pays. Lorsque l’action militaire est exclue, la seule protection qui peut être offerte aux victimes de persécutions est l’asile dans un pays d’accueil. De même, lorsqu’un pays souverain est incapable de protéger ses ressortissants, la protection ne peut être réalisée sur place si ce pays ne souhaite pas voir se déployer sur son sol les moyens de type militaire nécessaires à la sécurité. À l’inverse, les victimes de famine ou de catastrophe naturelle peuvent être protégées en accord avec les pays d’origine et l’aide peut leur être apportée sur place ; dans ce cas, accueillir n’est pas la seule méthode de protection possible. À l’origine, cette distinction dans les modes de protection se retrouve dans les organismes internationaux en charge de la protection : le HCR protège contre les persécutions, le Programme alimentaire mondial des Nations unies (PAM) contre la malnutrition. La possibilité de protéger sur place les victimes des catastrophes économiques explique que la notion de « réfugiés économiques » ne soit pas admise, même s’il y a évidemment une certaine hypocrisie à ne pas accueillir lorsque l’on sait pertinemment que la protection sur place n’est que théorique.

Un droit conjoncturel

Depuis la Révolution française, l’asile est explicitement associé à la défense de la liberté : « Le peuple français donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans  » (article 120 de la constitution de 1793). Après la Seconde Guerre mondiale, la définition du réfugié de la convention de Genève de 1951 s’inscrit dans la même perspective, elle défend la liberté d’être et de penser (le statut protège les personnes persécutées en raison de leur appartenance ou de leurs opinions) et exclut les tyrans (les auteurs d’actes contraires aux buts et principes des Nations unies). La centralité des droits humains dans l’asile, évidente du point de vue du réfugié, l’est cependant beaucoup moins du point de vue de l’État. Pour ce dernier, l’asile est un dossier à gérer en fonction de paramètres multiples dont les principaux sont certes son implication dans la défense des droits humains, mais aussi sa politique migratoire (le réfugié est un immigré) et sa politique étrangère (la cause de la migration peut s’inscrire dans un conflit avec le pays d’origine).

Chacun à leur manière, ces trois paramètres sont fondamentaux : la défense des droits humains est le symbole des pays démocratiques, le contrôle de l’entrée sur le territoire et la politique étrangère sont des attributs essentiels de la souveraineté des États. Comment la conjonction de ces trois éléments façonne-t-elle la politique d’asile ?

La convention de Genève de 1951, instrument à l’origine très occidentale, a été élaborée dans un contexte particulier : l’économie occidentale avait besoin de main-d’œuvre immigrée et les réfugiés, peu nombreux du fait de la fermeture des frontières des dictatures d’Europe de l’Est, fuyaient un régime politique ennemi du monde capitaliste. Toutes les conditions étaient donc réunies pour, d’une part, accueillir les victimes de persécutions puisque l’économie avait besoin de bras, et d’autre part, les accueillir au nom de la défense des droits humains puisque cela permettait de démontrer l’absence de ces droits dans les régimes communistes. C’est ce qui explique la popularité de la notion de réfugié politique jusqu’au milieu des années 1980 et son abandon lorsque le contexte a changé.

La défense du droit de quitter son pays n’était que conjoncturelle. Le mode de protection des personnes persécutées mis en place avec la convention de Genève a instrumentalisé la défense de la liberté. Ce qui apparaît aujourd’hui dans les faits était dans les textes dès l’origine. Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les États occidentaux n’ont pas créé un droit à l’asile, ils ont élaboré des instruments de gestion des flux de réfugiés qui protègent leur souveraineté et soutiennent leurs relations internationales. Le droit de quitter tout pays, y compris le sien, proclamé solennellement dans la Déclaration universelle des droits de l’homme (article 13 DUDH), ne s’accompagne pas d’un droit d’entrer dans un autre pays. Le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays (article 14 DUDH) n’implique aucune obligation pour les États d’accorder l’asile à ceux qui le cherchent. La convention de Genève elle-même est un chef-d’œuvre de précaution diplomatique. Alors que la définition du réfugié est partisane puisqu’elle défend la liberté et exclut les tyrans, le préambule exprime « le vœu que tous les États, reconnaissant le caractère social et humanitaire du problème des réfugiés, fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter que ce problème ne devienne une cause de tension entre États  ». C’est ainsi que le statut de réfugié est politique pour les dissidents soviétiques et humanitaire (donc neutre) pour les opposants des dictatures capitalistes. La convention de Genève est surtout très peu contraignante puisque les États sont laissés maîtres des procédures. Elle impose en réalité une seule contrainte : examiner les demandes d’asile. Toutefois, les États jugent eux-mêmes du bien-fondé des demandes en fonction certes des critères de la Convention, mais avec la liberté d’une interprétation plus ou moins restrictive selon leur politique migratoire du moment et leurs relations avec les pays d’origine. Même l’interdiction de refouler une personne vers un territoire où elle risque la persécution est soumise à l’appréciation de ce risque par l’État d’accueil sollicité.

L’asile de proximité

La période entre le premier choc pétrolier en 1973 et la chute du mur de Berlin en 1989 est une période de transition. La politique migratoire restrictive des pays européens mise en place avec la crise économique n’est plus en phase avec l’accueil des réfugiés, mais à l’inverse l’intérêt stratégique de la gestion des flux de réfugiés dans le tiers-monde est très fort. L’Est et l’Ouest soutiennent chacun leur camp dans les nombreux conflits de l’époque en Asie, Afrique et Amérique du Sud, et le contrôle des camps de réfugiés est un atout certain pour les puissances occidentales.

Il en résulte un régime d’asile à deux vitesses. L’accueil en Occident selon les critères de la convention de Genève est réduit, sauf pour les réfugiés du Sud-est asiatique en provenance directe du monde communiste, l’accueil dans des camps à proximité des conflits est encouragé. La communauté internationale adopte même des instruments régionaux spécifiques (convention de l’OUA dès 1969 et déclaration de Carthagène en 1984) qui ajoutent aux critères de la convention de Genève les victimes de guerre et de violences généralisées. Cette période voit croître le nombre de réfugiés dans le monde de 3 à 15 millions, environ 80 % étant accueillis dans des pays pauvres.

Le droit de rester

La fin de la guerre froide modifie radicalement l’intérêt stratégique de la protection des personnes persécutées. Avec quelques années de recul, le HCR explique ainsi cette évolution : « Pendant les années de la guerre froide, la détermination des États de l’Est à empêcher le départ de leurs citoyens a conduit la communauté internationale à concentrer l’essentiel de son attention sur le droit de quitter son pays. […] Mais depuis l’effondrement du bloc soviétique, la roue a tourné, de sorte qu’il est beaucoup plus question aujourd’hui du droit de rester dans son propre pays et de celui de ne pas être déplacé  » (HCR 1995).

Défendre le droit de rester en sécurité dans son propre pays implique d’agir pour faire cesser les persécutions dans les pays persécuteurs. La conséquence directe de cette nouvelle approche est donc l’ingérence de la communauté internationale sous toutes ses formes, y compris militaires, dans les pays bafouant les droits humains ou connaissant de graves difficultés à les faire respecter. Ce qui était presque totalement exclu du fait des alliances dictées par la guerre froide devient localement possible dans un monde unipolaire. Avec le droit de rester, les intérêts économiques et les intérêts politiques de la protection des persécutés pour les pays d’accueil occidentaux, en phase lors de l’élaboration de la convention de Genève, puis momentanément opposés, sont réconciliés sur une nouvelle base. Le maintien sur place des personnes ayant besoin de protection permet de limiter les flux migratoires, et l’ingérence dans les pays d’origine au nom de la défense des droits humains est utile au contrôle de l’ordre mondial et à l’expression de la suprématie occidentale. Basée sur l’ingérence, la défense du droit de rester se heurte cependant très rapidement à la puissance des régimes persécuteurs, les forces de l’ONU ne sont pas prêtes d’attaquer la Chine pour y faire respecter les droits humains.

La défense des droits humains est-elle moins efficace dans ce nouveau cadre ? En théorie non, si le droit de rester n’excluait pas le droit de partir. On peut même affirmer que la défense du droit de rester est indispensable dans un monde en forte évolution démographique. La population mondiale, qui n’était que de 2,5 milliards lors de la signature de la convention de Genève en 1951 est de 6,9 milliards aujourd’hui, et elle devrait plafonner un peu au-dessus de 9 milliards vers 2050. Cette évolution démographique, de surcroît très inégalement répartie, n’est pas étrangère à la croissance du nombre des personnes ayant besoin de protection et à une certaine saturation des possibilités d’accueil dans les pays limitrophes ; il ne faut pas oublier qu’encore aujourd’hui 80 % des réfugiés vivent dans des pays en développement (HCR 2011). La défense du droit de rester en sécurité serait donc un indéniable progrès pour les droits humains si elle ne servait, notamment dans les pays riches, à justifier la fermeture des frontières à tous les flux de réfugiés, y compris ceux en provenance de pays où, pour diverses raisons, la communauté internationale n’intervient pas, ou pas efficacement.

De plus en plus de déplacés

La forte augmentation du nombre total de personnes déplacées à l’intérieur de leur propre pays dans les statistiques du HCR ces dernières années doit être interprétée avec précaution. Elle résulte certes du développement du droit de rester mais aussi d’une évolution importante des estimations numériques [1], notamment sur le nombre de déplacés en Colombie (accroissement de 1 million entre 2005 et 2006). Les contextes de protection sur place sont de plus très divers. L’Irak (1,5 million de déplacés) est un exemple de l’ingérence militaire occidentale alors que les relations avec la Colombie (3,3 millions de déplacés fin 2010) ou le Pakistan (1,9 million) relèvent plus de l’assistance.

Malgré les doutes sur la précision des chiffres, les ordres de grandeur sont tels que l’on peut raisonnablement penser que le nombre de personnes déplacées dans leur propre pays a largement dépassé le nombre de réfugiés (respectivement 14,7 et 10,5 millions dans les statistiques HCR fin 2010) et que l’on assiste réellement à un changement de mode de protection. Mais ce que ne dit pas la simple comparaison de ces deux chiffres, c’est que la protection ou l’assistance par le HCR des personnes déplacées ne concerne, malgré son importance numérique, qu’un petit nombre d’États, exactement 22 fin 2009 [2]. La protection sur place ne devrait donc pas être invoquée pour justifier la réduction des possibilités d’asile pour la grande majorité des nationalités d’origine des réfugiés.

Le nombre de demandes d’asile dans les pays industrialisés a pourtant baissé ces dernières années. Dans un rapport récent [3], le HCR met l’accent sur la division par deux des demandes dans ces pays depuis 2001 tout en constatant : « Nous devons étudier les causes profondes pour déterminer si ce déclin est dû à la diminution des facteurs de départ dans les régions d’origine ou aux contrôles migratoires plus stricts dans les pays d’asile [4]. »

La lutte contre l’immigration irrégulière, au centre du pacte européen sur l’immigration et l’asile, bénéficie d’importants moyens. Le seul budget de l’agence Frontex, en charge de la surveillance des frontières extérieures de l’Europe, est passé de 6,2 millions d’euros en 2005 à 87,9 millions en 2010. Sans l’indispensable visa, les réfugiés sont contraints d’utiliser les mêmes moyens de transport que les immigrés économiques clandestins et se heurtent aux mêmes barrages. Il est impossible que tous ces obstacles n’aient pas un rôle dans la diminution du nombre des demandes d’asile dans les pays industrialisés. Par contre, la diminution des causes d’exil, même si elle est éminemment souhaitable, n’est pas démontrée et en tout cas ne correspond pas à l’évolution du nombre de demandes d’asile dans l’ensemble du monde, pays pauvres inclus (740000 en 2001 et 840000 en 2010). Il est donc peu probable que la baisse de la demande d’asile dans les pays industrialisés soit liée à une amélioration du respect des droits humains dans le monde. En revanche, si l’on considère la protection sur place des personnes déplacées dans leur propre pays comme un élément dans la diminution des facteurs de départ, il est très probable que cela explique en partie la baisse de la demande d’asile dans les pays industrialisés.

En dehors de cet effet direct sur les flux en provenance des pays concernés, la doctrine du droit de rester a également un effet indirect : elle justifie les restrictions à l’accueil des réfugiés et les rend acceptables par l’opinion publique. C’est peut-être là le changement le plus important. Si la logique des États n’a pas changé puisque la gestion des flux migratoires et les considérations de politique étrangère sont toujours au cœur du système de protection des personnes persécutées, la protection sur place réduit le capital de sympathie des réfugiés auprès de l’opinion publique, et c’est toute la défense des droits humains qui s’en trouve affaiblie.