L’ordonnance de 1945 : l’aboutissement d’un long processus

Alors que, pendant près d’un siècle, face aux différentes vagues d’immigration, les pouvoirs publics ont réagi par à-coups, de façon contradictoire, à différentes pressions ou intérêts économiques, démographiques, politiques, la France va enfin se doter, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, d’une structure juridique cohérente.

La signature de l’ordonnance du 2 novembre 1945 par le général de Gaulle apparaît comme l’aboutissement d’un long processus qui s’est accéléré à partir de 1938, année où l’on remarque la création, certes éphémère, d’un sous-secrétariat d’État chargé des services de l’immigration et des étrangers auprès de la présidence du Conseil, dont le titulaire est Philippe Serre. Différentes conceptions s’affrontent alors qui, peuvent être représentées par trois types idéaux :

• une logique « éthique » : elle distingue refuge politique et immigration de travail ou de peuplement ; le droit d’asile est garanti en permanence, mais l’étranger admis à résider en période de croissance a le droit à une installation durable. Cette position est défendue notamment par les associations de défense des étrangers ;
• une logique économique, dominante chez les entreprises utilisatrices de main-d’œuvre étrangère qui recherchent à leur service une main-d’œuvre au coût le moins élevé et à la productivité la plus grande, donc des hommes jeunes, célibataires et bien portants ;
• enfin, une logique de démographie nationaliste qui prône, pour compenser les défaillances de la natalité française, la venue de familles jeunes donc en âge de procréer, sélectionnées en raison de leur origine ethnique ou nationale selon un degré d’« assimilabilité ». Cette logique domine chez les premiers spécialistes de l’immigration, par exemple Georges Mauco. Auteur d’une thèse pionnière, publiée en 1932, sur « Les étrangers en France. Leur rôle dans l’activité économique » [1], il siège au cabinet de Philippe Serre.

Le tournant de la Collaboration

L’occupation nazie et la collaboration de l’État français vont trancher à leur façon, mais provisoirement, le débat : la hiérarchie des ethnies dissout les catégories de l’État de droit. Les frontières jusque là établies entre Français, réfugiés politiques et étrangers résidents se déplacent. Ainsi, les réfugiés politiques d’avant-guerre perdent-ils leur protection particulière et deviennent, à cause de leurs idées, de leur religion ou de leur nationalité, des persécutés potentiels et trop souvent réels.

La rupture est importante, car au cours de la période qui a précédé immédiatement la guerre, durant laquelle les mesures prises à l’encontre de l’immigration économique ont été particulièrement restrictives, les autorités publiques n’ont pas porté atteinte, du moins formellement, à l’obligation républicaine du droit d’asile pourtant fortement contesté. Un décret-loi « Daladier » du 2 mai 1938 assure, par exemple, pour la première fois, une protection particulière au réfugié : l’interdiction d’entrée sur le territoire, décidée depuis 1924 à l’égard de nouveaux immigrants étrangers, n’est pas censée le concerner.

Bien sûr, il y a souvent loin des textes à la pratique et leur application par les services administratifs rend souvent la situation du réfugié extrêmement précaire. Il n’en reste pas moins qu’en janvier 1939, après la prise de Barcelone - et cela n’excuse ni les conditions d’accueil ni les tentatives de retours forcés - plusieurs centaines de milliers de réfugiés républicains sont bientôt autorisés à entrer sur le territoire. La France, comme l’écrit Ralph Schor, « accomplit son devoir d’humanité », même si ce fut « souvent à contrecœur » [2].

Au contraire, dès août 1940, le régime de l’État français livre à l’Espagne de Franco des réfugiés républicains, et à Hitler des Allemands opposants au régime nazi. Alexandre Parodi, directeur général du travail et de la main-d’œuvre au ministère du travail a tenté, pour sa part, de rester fidèle à la tradition républicaine de la protection du réfugié. En septembre 1940, il résiste en vain à l’intrusion des autorités allemandes dans les problèmes de main-d’œuvre étrangère. Il refuse, par exemple, de communiquer et de faire traduire les circulaires d’ordre intérieur, craignant que cette demande, « contraire à la convention d’armistice », ne cache « la volonté des Allemands » qui, au prétexte « d’être informés des chômeurs étrangers, cherchent à procéder à des départs forcés vers l’Allemagne », notamment de ressortissants étrangers réfugiés politiques [3]. Il tente de s’opposer à la livraison de réfugiés espagnols aux services de Franco. Il est démis de ses fonctions en octobre 1940 et devint l’un des chefs de la Résistance.

La politique de Vichy est, au contraire, légitimée par Georges Mauco : pour lui, les réfugiés sont souvent « indésirables politiquement (communistes, socialistes, royalistes, etc.) ou ethniquement (Arméniens, Juifs) ». Il porte ce jugement dans un témoignage écrit (jusqu’à présent inédit) qu’il produit, le 3 septembre 1941, à la demande de la Cour suprême de justice siégeant à Riom [4]. Dans l’ordre croissant d’indésirabilité : les Russes, les Arméniens et bien sûr les Juifs. « Les Juifs pratiquaient une politique internationale au service de laquelle ils s’efforçaient de mettre le pays d’accueil. [...] Dans tel village de l’Oise, la venue d’un médecin Roumain israélite fait tomber la moitié de la natalité par avortements. [...] Leur aptitude à la compilation du savoir et de l’argent leur permettait d’affluer dans les sphères dirigeantes de la nation ».

Quelque temps après ce témoignage, dans un article publié en mars 1942 dans L’Ethnie française, journal dirigé par Georges Montandon, Mauco développe sa pensée en reprenant souvent mot pour mot son témoignage de Riom. Pour lui, les réfugiés politiques sont les plus indésirables des immigrés pour deux raisons principales.

La première raison est que cette immigration est imposée à la France et est, de ce fait, cause de bien des maux : depuis 1982 « l’immigration [de réfugiés] imposée par une étrange anomalie, était laissée sans contrôle. En 1936, un comité composé des délégués de la Ligue des droits de l’homme, des associations israélites, des comités de réfugiés étrangers et des partis socialiste et communiste, fut institué au ministère de l’Intérieur, pour accorder le droit d’asile à tous les apatrides et réfugiés, sans préoccupation sanitaire, ethnique ou économique. [...] Les tendances politiques égalitaires des gouvernements leur interdirent d’agir en conséquence et d’assurer la protection ethnique du pays ».

Ethniquement indésirables

La deuxième raison censée rendre indésirable l’immigration de réfugiés, tient au fait que ces derniers sont les plus éloignés ethniquement de l’ethnie française. Puis il décrit les caractéristiques ethniques des Russes, des Arméniens et des Juifs qui les rendraient, dans l’ordre croissant, de plus en plus inassimilables. Parmi les réfugiés politiques, tous condamnés par son raisonnement, Mauco a cependant écarté les réfugiés espagnols : « Ils appartiennent à un pays proche de la France par la civilisation et la langue.[...] [Ils] peuvent aujourd’hui être considérés comme relevant de l’immigration libre » (sic). Comme dans un de ses classements de 1937, les Espagnols arrivaient derrière les Russes, on a bien là le signe du caractère très politique de sa hiérarchie ethnique pseudo-scientifique.

Cette construction politique et ethnique de la politique de l’immigration aboutit à un résultat sans doute imprévu : certains travailleurs étrangers vont, de par leur origine nationale - ils appartiennent à des nations alliées de l’Allemagne - bénéficier d’une protection particulière, supérieure même à celle des Français pour l’embauche dans les entreprises ; ce sera particulièrement le cas des Italiens, en zone occupée.

Après la Libération, la conjoncture semble enfin favorable au choix d’une politique de l’immigration cohérente. Le général de Gaulle y tient - la guerre a entraîné une diminution de la population française - et, le 1er janvier 1945, l’on dénombre 1 420 000 étrangers sur le territoire national au lieu des trois millions d’avant-guerre ; les départs d’étrangers ont en outre surtout affecté la partie jeune de la population. Il confie le soin de son élaboration au Haut-Comité de la population et de la famille créé auprès du gouvernement provisoire et dont le secrétaire général n’est autre que Georges Mauco qui reste à ce poste jusqu’en 1970.

Une élaboration conflictuelle

Plusieurs choix vont alors être effectués pour aboutir à la version définitive de l’ordonnance de 1945.

• D’abord la création d’un statut spécifique du réfugié se fait dans l’élan de la libération du territoire. Dès février 1945, le ministère de l’Intérieur saisit le ministère des Affaires étrangères d’un projet de création d’un organisme spécialisé chargé de vérifier et de certifier la qualité de réfugié [5]. Il propose, en outre, d’attribuer au réfugié un « statut bienveillant », en quelque sorte un « droit de cité en France », qui faciliterait son assimilation.
  Ce n’est que plus tard, de 1946 à 1951, que l’Organisation internationale pour les réfugiés (OIR), dont la France est membre, organise l’aide aux réfugiés des régimes communistes. Et si la position française dans la négociation de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 portant statut des réfugiés, si la loi du 25 juillet 1952 portant création de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) ne sont pas sans ambiguïté [6], il est clair que l’État a souhaité garantir au réfugié un statut spécifique plus bienveillant que le statut général des étrangers. Jamais il ne sera question, au cours des âpres discussions qui porteront sur le texte de l’ordonnance du 2 novembre 1945, d’y inclure les réfugiés.

• Les questions de nationalité, en revanche, avaient été intégrées aux premiers projets élaborés par Georges Mauco ou Alfred Sauvy. Mais, très vite, elles font l’objet, à la demande du garde des Sceaux et du ministre de l’Intérieur, d’une proposition de codification spéciale qui verra le jour dans le code de la nationalité. Son contenu définitif est libéral. Mais ne reprend pas complètement la logique « assimilationniste » du projet du Haut-Comité : n’ont pas été retenus, par exemple, l’accès à la nationalité par déclaration, combattu par le ministre de l’Intérieur, ou la création d’une commission de recours en cas de refus donné à une demande de naturalisation.

• L’ordonnance du 2 novembre 1945 ne portera donc que sur le statut des étrangers non-réfugiés. Sur son contenu, un débat oppose économistes regroupés au Commissariat au Plan autour de Jean Monnet qui, ayant pour objectif l’augmentation de la production, fixent à 1,5 million étalé sur cinq ans, le nombre optimal d’entrées d’immigrants, et les démographes groupés autour d’Alfred Sauvy et de Pierre Vincent, au sein de l’Ined, qui recherchent un « idéal démographique » et le situent, selon les projections, entre 1 450 000 et 1 439 000 personnes [7]. Mais, très vite, démographes et économistes tombent d’accord sur le chiffre de 1 500 000 en cinq ans et optent pour leur installation durable particulièrement souhaitée par les démographes.

En fin de compte, le débat au sein du gouvernement portera sur les critères de recrutement de ces immigrés. Partisan d’une sélection ethnique par quotas, inscrite dans les textes, G. Mauco la fonde encore sur une classification des ethnies selon un degré d’assimilabilité [8]. Il fait approuver par le Haut-Comité de la population un projet de « directive générale » [9]. « La politique de l’immigration doit subordonner l’entrée des individus aux intérêts généraux de la nation sur le plan ethnique, sanitaire, démographique et géographique ». La sélection devra tenir compte de critères d’abord ethniques : « Il conviendra de limiter les entrées des méditerranéens et des orientaux dont l’afflux a profondément modifié la structure humaine de la France depuis un demi siècle ». Un ordre de « désirabilité » nationale ou ethnique, est donc déterminé.

Les premiers dans l’ordre de « désirabilité » sont les « nordiques » qui comprennent Belges, Luxembourgeois, Hollandais, Suisses, Danois, Scandinaves, Finlandais, Irlandais, Anglais, Allemands et Canadiens. La proportion de nordiques souhaitée au sein de l’immigration totale est de 50 %. C’est surtout la main-d’œuvre allemande « encadrée » qui semble être recherchée.

Les deuxièmes, d’après cette échelle de valeurs, sont les « méditerranéens », dès lors qu’ils viennent du nord de chacun des États concernés : Espagne, Portugal ou Italie ; proportion souhaitée : 30 %. Les Slaves, Polonais, Tchécoslovaques, Yougoslaves pourraient enfin représenter 20 % des introductions. Pour « les étrangers d’autres origines », leur introduction en France « devra être strictement limitée aux seuls cas individuels présentant un intérêt exceptionnel ». Pour des raisons démographiques, l’arrivée de familles et d’éléments jeunes est exigée ; outre un contrôle sanitaire des arrivants, ce texte prévoit l’organisation d’une sélection par profession et la protection des professions libérales ou du commerce.

Les étrangers sous surveillance

Pour appliquer ce projet d’instruction, il faut un fort contrôle de l’État : contrôle sanitaire, physique et mental, de l’étranger souhaitant travailler ; contrôle de l’entrée et du séjour, le séjour illégal étant puni d’une forte amende ; les réfugiés et les étrangers non expulsables seraient placés dans des camps prévus à cet effet ; contrôle enfin du logement, la location ou le prêt à un étranger devant faire l’objet d’une déclaration aux autorités de police.

Le projet d’ordonnance de Georges Mauco complète ainsi sa directive et est transmis aux principaux ministres responsables de la politique de l’immigration.

Adrien Texier, ministre de l’Intérieur, réagit négativement. Afin de pouvoir « se consacrer exclusivement aux tâches de surveillance et de police qui lui incombent », il combat le contrôle trop tatillon des étrangers, par exemple l’obligation de la déclaration de domicile, réclamée par Mauco : « cette règle, en effet, présente du point de vue de la police, plus d’inconvénients que d’avantages, en ce sens qu’elle est une source de difficultés constantes qui énervent la répression. Elle donne, en outre, à l’étranger le sentiment qu’il est perpétuellement pourchassé ». Pour Adrien Texier, l’obligation faite aux étrangers de renouveler périodiquement leur titre de séjour supplée, dans une large mesure, à celle de la déclaration du changement de domicile. La position du ministre est suivie par le gouvernement. À son initiative également, la nouvelle ordonnance - appliquée jusqu’en juillet 1984 - distingue carte de travail et carte de séjour.

Plus tard, les organisations de défense des étrangers combattront cette distinction, arguant du fait qu’elle donne au ministère de l’Intérieur un pouvoir autonome important et souvent restrictif.

Mais si Adrien Texier la fait adopter, c’est parce qu’il estime que le titre unique, qui existait avant-guerre, avait notamment l’inconvénient de soumettre trop souvent la vision libérale de son ministère au visa plus restrictif du ministère du Travail : le premier ne se fonde, en effet, pour délivrer ou refuser un titre, que sur « les seuls critères de l’ordre public », tandis que le second emploie souvent, en période de chômage, le critère de la « situation de l’emploi ». « On voit ainsi fréquemment des étrangers qui séjournent en France depuis de longues années et qui appartiennent incontestablement à la catégorie des résidents telle qu’elle est définie dans le présent texte, munis de titres de séjour de durée précaire, parfois inférieure à un an, pour le seul motif que le chômage sévit dans leur profession et que le service de main-d’œuvre ne leur délivre, en conséquence, que des visas de très courte durée ».

Alexandre Parodi, ministre du Travail, rejoint son collègue de l’Intérieur dans ses critiques d’un contrôle trop restrictif de l’État sur le séjour de l’étranger [10]. Il y ajoute son opposition très ferme à la création de camps de travail, parce que ces derniers « reflètent quelque chose ». M. Parodi souligne également la régression que constituerait le projet de Mauco pour les résidents privilégiés dont le droit d’accès au marché du travail serait plus limité que dans la réglementation antérieure à la guerre.

Ainsi corrigé par les ministres, le projet d’ordonnance est ensuite examiné par le Conseil d’État qui le soumet, avant sa mise au point définitive, à un dernier toilettage.

Une application ambiguë

Le texte final adopte la règle générale et impersonnelle de la progressivité des titres de séjour de un, puis de trois et enfin de dix ans, qui s’applique à tout étranger quelle que soit l’origine nationale. Il prévoit la création de l’Office national d’immigration (ONI) qui se voit attribuer le monopole de l’introduction des étrangers en France. L’ordonnance du 2 novembre 1945 est égalitaire et libérale et constitue la première règle du jeu coordonnant l’action de l’État dans le domaine de l’immigration. Mais c’est aussi dans ce qu’elle ne contient pas qu’elle est significative. Rien sur les demandeurs d’asile, rien sur les quotas ethniques, ni sur les contrôles policiers vétilleux qui eussent permis de les réaliser. Tout cela laisse place à des évolutions et des ouvertures que le contexte de l’époque ne laissait pas deviner.

Car, à l’époque de son adoption, la politique française de l’immigration ne manque pas d’ambiguïté. L’État de droit garantit une installation de plus en plus durable à l’immigré, au fur et à mesure que son séjour, autorisé une première fois, se prolonge, son intégration dans la société étant censée se produire. Formellement, l’administration ne distingue pas selon l’origine ethnique de l’immigré.

En réalité, les partisans d’une action volontariste de l’État - ils sont nombreux au sein de l’administration - vont s’efforcer d’encourager la venue d’étrangers de pays voisins de la France et ils pensent en avoir les moyens. Car, si l’ordonnance empêche bien l’État de droit de refuser la délivrance de cartes de séjour et de travail en fonction de l’origine du demandeur, de choisir entre un Turc et un Italien, elle n’en permet pas moins à l’État acteur de manifester des préférences en installant les bureaux du nouvel Office national d’immigration plutôt à Milan qu’à Istanbul, et donc de favoriser la venue de travailleurs de certaines nationalités plutôt que d’autres [11].

Pourtant, dès avril 1945, les responsables gouvernementaux échouent à faire venir des Polonais de l’armée Anders - au contraire certains Polonais repartent -, puis une immigration hollandaise (ce pays est alors ravagé par de fortes inondations).

Ensuite, le recrutement de ressortissants allemands, qui figurent en tête de liste dans l’ordre de désirabilité de Mauco, se heurte à l’hostilité de l’opinion publique.

Puis, lorsque l’ONI se met en place, les conflits entre les différents ministères, le blocage du ministère du Travail, qui freine la délivrance des cartes de travail - il en existe quatre types - eu égard à la situation conjoncturelle de l’emploi, l’attraction des marchés suisse, tchèque ou américain, freinent l’immigration des désirables.

C’est quand même d’Italie que l’immigration européenne, moins massive que souhaitée, provient : 67 % de l’immigration de nationalité étrangère, de 1945 à 1949. On n’a installé qu’un centre de recrutement et d’accueil, à Milan, pour faciliter l’immigration d’Italiens du nord, mais, très vite, on se contentera des quelques milliers qui viennent du sud [12]. Très vite surtout, l’immigration italienne est concurrencée par une immigration que redoutait Mauco, l’immigration algérienne.

Le 20 septembre 1947, l’attribution de la citoyenneté aux musulmans d’Algérie légalise leur liberté de circulation en métropole, déjà effective depuis 1946. Dès lors, la politique de l’immigration se réorganise autour du problème algérien.

La peur de l’immigration algérienne

C’est en fonction des migrations venues d’Algérie que les acteurs de la politique française d’immigration réagissent [13]. Car, entre 1949 et 1955, 160 000 travailleurs d’autres nationalités se sont installés en France, tandis que 180 000 Algériens ont pu le faire en bénéficiant de la libre circulation.

Du coup, en 1956, lorsque les autorités françaises officialisent la procédure de régularisation qui permet aux entreprises d’embaucher sur place des travailleurs arrivés par leurs propres moyens, il s’agit certes de tenir compte de la reprise de la croissance, mais il s’agit surtout de favoriser l’arrivée spontanée d’autres nationalités (italienne, espagnole) en leur donnant le même droit qu’aux Algériens, celui de la libre circulation ; d’autant plus que la guerre d’Algérie est entrée dans une phase plus active.

En 1962, les accords d’Evian prévoiront encore, à la suite de demandes françaises, la libre circulation entre la France et l’Algérie pour les ressortissants des deux pays ; et les responsables de la politique française de l’immigration chercheront alors à favoriser l’immigration portugaise mais aussi tunisienne ou marocaine.

À partir de 1974, date de la suspension provisoire - en fait définitive - de l’immigration de travail non européenne, l’ordonnance de 1945 aura subi deux assauts. Entre une logique républicaine - application d’une règle de droit impersonnelle sans considération de l’origine - et une logique ethnique, les pouvoirs publics expérimentent alors cinq stratégies. L’une d’entre elles, tentée entre 1978 et 1980, prévoit, sous l’impulsion de MM. Valéry Giscard d’Estaing [14] et Lionel Stoléru, le retour forcé de la majorité des non-Européens, particulièrement des Algériens installés en France. Elle échoue grâce à une forte mobilisation des administrations centrales, gouvernements étrangers, Églises, associations, syndicats, partis de gauche, mais aussi de la majorité présidentielle - RPR et CDS. Surtout, le Conseil d’État, en se référant notamment aux valeurs « républicaines » et par son interprétation de l’ordonnance de 1945, a combattu le projet de façon inhabituellement active.

Après que la gauche eut pris, entre 1981 et 1983 le contre-pied de la politique précédente, en 1984, les quatre partis ayant participé au gouvernement depuis 1974 adoptent une loi qui marque leur convergence forcée, mais aussi le retour aux principes de 1945 : un titre unique de 10 ans garantit la stabilité du séjour des résidents étrangers ; les aides au retour ne concernent plus que des volontaires ; les régularisations massives sont exclues. L’immigration reste légalement autorisée pour de nombreuses catégories : familles d’étrangers résidant régulièrement en France, réfugiés politiques, ressortissants de la Communauté européenne, travailleurs qualifiés recrutés par des employeurs français, époux ou épouses de Français. La droite, au pouvoir entre 1986 et 1988 et depuis 1993, ne remet pas en cause formellement ces droits ; il en va souvent autrement de la pratique.

Pourtant, depuis 1984 et particulièrement dans la période récente, la construction de l’ordonnance de 1945 a été mise en cause sur deux points importants : d’abord le développement de la coopération européenne a, de fait, institué une hiérarchie entre Européens et non-Européens ; ensuite, le rattachement de la législation sur les réfugiés politiques à l’ordonnance de 1945 et la relation de plus en plus forte effectuée entre politique de la nationalité et contrôle des flux migratoires contreviennent aux fondements de l’ordonnance du 2 novembre 1945.