Ce cher espace Schengen...

Le code des frontières Schengen [1] énumère dans son article 5 les conditions d’entrée qui doivent être remplies pour que l’étranger puisse être admis dans l’espace Schengen [2]. Ces conditions sont contrôlées à l’arrivée, aux frontières extérieures (frontières terrestres, ports et aéroports) mais aussi en amont, par les consulats, lors de l’examen des demandes de visa. Parmi ces conditions figure l’obligation de disposer de moyens de subsistance suffisants pour couvrir les frais de séjour et de retour dans le pays d’origine, la raison d’être de cette exigence étant que les États veulent éviter que le séjour d’un étranger devienne une charge pour les finances publiques. Le code des frontières prévoit que l’appréciation du niveau des moyens de subsistance peut se fonder sur la possession par l’étranger d’argent liquide, de chèques de voyage et de cartes de crédit, et que des montants de référence peuvent être appliqués. À l’exception de l’Autriche et du Luxembourg, les autres États recourent ainsi à des montants de référence nationaux, publiés au Journal Officiel de l’Union européenne à titre d’information et repris sur le site de la Direction générale Justice Liberté et Sécurité de la Commission européenne [3].

Il n’y a pas d’harmonisation entre les États Schengen en ce qui concerne le montant des moyens de subsistance requis, ce qui s’explique en partie par le fait que le coût de la vie varie selon les États. Pourtant, vu les différences de niveau de vie constatées à travers les statistiques européennes, on comprend difficilement, par exemple, que la Slovénie et l’Espagne appliquent des montants de référence journaliers par personne parmi les plus élevés (70 € et 63 € respectivement) alors que ces montants ne sont que de 45 € en Allemagne, de 38 € en Suède ou de 34 € aux Pays-Bas. La plupart des États n’appliquent pas un montant de façon rigide mais retiennent plusieurs critères. Le bien-fondé de certains d’entre eux n’est cependant pas toujours évident. Ainsi, des distinctions sont faites selon l’âge de l’étranger (Pologne, Slovénie), selon qu’il y a hébergement à l’hôtel ou chez des particuliers (Belgique, Finlande, Lettonie, Norvège, Portugal, Slovénie), selon que l’étranger présente on non une attestation d’accueil ou une prise en charge (Belgique, Finlande, France, Slovaquie). Certains États appliquent un montant minimum forfaitaire par entrée (Espagne, Grèce, Islande, Pologne, Portugal) auquel s’ajoutent le cas échéant des montants journaliers (Islande, Italie). En Italie, les montants de référence varient doublement : selon que l’étranger voyage seul ou en groupe de deux personnes ou plus et selon le nombre de jours du séjour, ce qui conduit à appliquer soit des montants forfaitaires fixes, soit des montants journaliers, soit encore une combinaison des deux. En conséquence, même avec l’aide du tableau explicatif figurant au Journal officiel de l’Union européenne et d’une calculette, la détermination du caractère suffisant des moyens de subsistance reste un exercice compliqué pour l’Italie.

Le mécanisme du contrôle décrit ci-dessus permet de tirer plusieurs conclusions. Tout d’abord, le montant des moyens de subsistance exigé est une condition puissamment dissuasive pour les ressortissants de pays tiers, tout particulièrement pour ceux des 126 pays soumis à l’obligation de visa, et elle constitue bien souvent, vu le faible niveau de vie de ces pays, un obstacle infranchissable qui rend impossible un voyage dans l’espace Schengen. Ensuite, les critères d’une application assouplie des montants de référence ne sont pas toujours très logiques. La prise en charge d’un étranger devrait pouvoir couvrir l’ensemble des frais de son séjour. On comprend difficilement que l’étranger qui vient en France avec une attestation d’accueil doive quand même apporter la preuve qu’il dispose de la moitié du montant de référence, soit 28 € au lieu de 56 €.

Enfin, du fait que les règles relatives aux moyens de subsistance (niveau exigé, montants de référence et exceptions appliquées) sont de la compétence de chaque État Schengen mais peuvent être contrôlées à la frontière extérieure de l’espace Schengen par n’importe quel autre État, des problèmes sont inévitables. Prenons deux exemples pour illustrer ces difficultés. Un touriste en provenance de Colombie, qui doit se rendre en Italie pour un voyage privé, arrive en avion à Roissy avant de continuer en voiture vers l’Italie : comment l’agent de la police aux frontières appréciera-t-il si le niveau des ressources de ce touriste, qui entend rester en France seulement le temps de son transit, est suffisant ? Inversement, un étudiant bosniaque porteur d’un visa Schengen délivré par la France et d’une attestation d’accueil française, arrive par la route à la frontière slovène : le garde-frontières slovène va-t-il tenir compte de l’exigence française qui impose aux porteurs d’attestation d’accueil de disposer néanmoins de 28 € par jour ?

On voit bien, à travers ces exemples, que le contrôle des moyens de subsistance risque d’aboutir non seulement à des malentendus mais aussi à des décisions arbitraires ou erronées. La motivation d’une décision de refus d’entrée, rendue obligatoire par le code des frontières, se fait uniquement selon un formulaire-type qui se limite à indiquer l’insuffisance des moyens de subsistance comme motif de refus d’entrée. Dans ces conditions, il sera difficile d’apporter des arguments à l’appui d’un recours contre un éventuel refus d’entrée motivé par l’insuffisance de ces moyens.

Le code des frontières et le code des visas [4] prévoient que l’étranger qui souhaite entrer dans l’espace Schengen doit justifier de l’objet et des conditions de son séjour, ce qui peut se faire entre autres par des invitations, attestations d’accueil ou prises en charge. Les règles relatives aux attestations d’accueil et prises en charge ne sont pas harmonisées au niveau communautaire et restent donc de la compétence de chaque État. Selon les règles nationales, et compte tenu de la jurisprudence des tribunaux, la personne qui invite un étranger et le prend officiellement en charge souscrit un engagement qui a une portée variable selon les États. En général, le signataire de la prise en charge s’engage à supporter non seulement l’ensemble des frais de séjour de la personne invitée mais aussi tous les frais qui résulteraient du fait que l’étranger reste sur le territoire de l’État Schengen au-delà de la durée de séjour autorisée.

Dans ce deuxième cas, les frais en question pourraient être ceux liés au maintien dans un centre de rétention ou à l’expulsion de l’étranger. Les coûts peuvent ainsi atteindre des montants très élevés. À titre d’exemple, les implications juridiques et financières d’une prise en charge en Belgique sont présentées de façon très explicite sur le site Internet du ministère belge des affaires étrangères [5] qui détaille les montants que l’invitant pourrait être appelé à supporter au titre du séjour irrégulier de l’invité : 40 € par jour pour le maintien dans un centre de rétention plus les frais d’expulsion, c’est-à-dire le prix du billet d’avion (par exemple 1 000 € pour Lagos) et le coût éventuel de l’escorte (8 227 € pour Conakry). Conséquence de l’absence d’harmonisation, chaque État Schengen a ses propres formulaires et le droit facturé à la personne invitante varie fortement selon les États [6].

Le coût des formalités d’invitation/de prise en charge représente souvent un montant non négligeable qui renchérit les formalités d’entrée dans l’espace Schengen. En France, le coût de la validation de l’attestation d’accueil a explosé en quelques années : la taxe de 15 € instituée en 2003 est passée à 30 € en 2007 et a été portée en janvier 2008 à 45 €. En Allemagne, la déclaration de prise en charge donne lieu à une redevance de 25 € tandis qu’en Espagne, la carte d’invitation instituée en 2007 est facturée 101 € à la personne invitante. Les montants particulièrement élevés des taxes et redevances appliqués par certains États sont légitimement perçus comme un moyen contribuant à décourager les demandes de visa.

Assurance voyage et droits de visa

L’obligation de souscrire une assurance voyage a été introduite, à l’origine, dans le droit communautaire par la décision 2004/17 du Conseil du 22 décembre 2003 qui a modifié les Instructions consulaires communes. Il s’agissait d’imposer aux demandeurs de visa l’obligation de disposer d’une assurance voyage personnelle couvrant les cas imprévus d’urgence médicale. Il faut souligner que la possession d’une assurance voyage pour la durée du séjour ne s’applique pas aux étrangers qui ne sont pas soumis à l’obligation de visa. Elle ne figure pas parmi les conditions d’entrée de l’article 5 du code des frontières Schengen et, logiquement, le manuel des gardes-frontières ne prévoit pas que l’assurance voyage doit être vérifiée à l’arrivée aux frontières extérieures. Le code des visas a repris pour l’essentiel les dispositions antérieures en ajoutant cependant la couverture d’un nouveau risque, le décès, ce qui entraînera certainement une augmentation des tarifs d’assurance. Le coût de ces contrats est variable selon les pays et les opérateurs. Le plus souvent, une surtaxe est appliquée aux personnes de plus de 60 ou 70 ans, ce qui peut rendre le prix de l’assurance prohibitif.

Un autre aspect du coût de la venue dans l’espace Schengen est représenté par les frais liés à la délivrance du visa. Le montant standard perçu par les services consulaires au titre des frais administratifs pour le traitement des demandes de visa avait été porté de 35 à 60 € par la décision 2006/440 du Conseil. Cette décision, qui résultait d’une initiative de la France, avait été adoptée en tant que mesure d’exécution, c’est-à-dire sans intervention du Parlement européen, en anticipation de l’augmentation attendue des frais liés à l’introduction de la biométrie. Le code communautaire des visas, entré en application le 5 avril 2010, a apporté d’importants changements au système des frais de visa.

Le montant standard perçu par les consulats, qualifié désormais de droit de visa, est resté inchangé à 60 €. Une nouveauté est l’introduction d’un tarif réduit de 35 € applicable aux enfants entre 6 et 12 ans. Le code des visas reprend les exemptions existantes (enfants de moins de 6 ans, écoliers et étudiants en voyage d’études, chercheurs) et ajoute une nouvelle exemption en faveur des représentants d’organisations à but non lucratif de moins de 25 ans participant à diverses manifestations organisées par ces organismes. Les membres de la famille de citoyens de l’Union bénéficient eux aussi d’une exemption en application de la directive 2004/38 sur la libre circulation des personnes.

En dehors du régime général du code des visas, il faut mentionner que des accords de facilitation de la délivrance de visas conclus par la Communauté européenne avec des pays tiers dérogent aux règles habituelles concernant les droits de visas en fixant ceux-ci à 35 € au lieu de 60 € et en prévoyant des exemptions pour des catégories plus larges que celles énumérées dans le code. Les ressortissants de Russie, d’Ukraine, d’Albanie, de Bosnie-Herzégovine et de Moldavie bénéficient actuellement de ce régime avantageux [7]. La portée des exemptions et réductions résultant de ces accords ne doit pas être négligée : selon les dernières statistiques disponibles, pour l’année 2008 [8], les visas délivrés aux ressortissants des cinq pays tiers en question ont représenté près de la moitié du nombre total de visas délivrés par les États Schengen dans le monde entier. Le montant standard de 60 € représente un coût important pour les demandeurs de visa. Il faut rappeler aussi que les droits de visa ne sont pas remboursés lorsque celui-ci est refusé.

Enfin, force est de constater que le bénéfice d’une éventuelle réduction ou exemption de droits de visa est d’une application souvent aléatoire vu les informations insuffisantes données à ce sujet par les ministères des affaires étrangères et les consulats, comme le révèle la consultation de leurs sites Internet. Une vérification faite le 18 avril montre par exemple que le site de la Lettonie est le seul site ministériel à mentionner l’exemption de droits en faveur des représentants d’organisations à but non lucratif de moins de 25 ans, qui devrait être appliquée depuis le 5 avril. Il faut enfin signaler que le code des visas a prévu les modalités financières de la prolongation d’un visa lorsque le titulaire se trouve déjà dans l’espace Schengen. Si la prolongation est due à un cas de force majeure ou à des raisons humanitaires, elle est gratuite, si l’intéressé démontre des raisons personnelles graves, un droit de 30 € est perçu.

Les États Schengen, confrontés à un contexte de rigueur budgétaire et à une tendance générale à l’augmentation du nombre de demandes de visa, ont depuis quelques années de plus en plus de difficultés pour affecter des ressources humaines et matérielles suffisantes au traitement des demandes de visa. À partir de 2003-2004, certains de ces États ont eu l’idée « géniale », pour se sortir de cette situation, de recourir à l’externalisation.

Une forme de privatisation

Il s’agissait pour eux de se décharger d’une partie des tâches matérielles du traitement des demandes de visa (organisation des rendez-vous au consulat, collecte des dossiers, vérification et mise en ordre des justificatifs, traitement informatique, transmission des dossiers au consulat, restitution finale du passeport au demandeur) et de les confier à des prestataires de services privés en permettant à ceux-ci de mettre leur rémunération à la charge des demandeurs [9]. Le recours à cette forme de privatisation n’a cessé de progresser. Actuellement, la moitié des États Schengen, au premier rang desquels l’Italie et la France, font appel à des prestataires extérieurs dans une vingtaine de pays. Ce nouveau marché juteux est aux mains d’un très petit nombre d’opérateurs, le plus important étant la société indienne VFS Global, qui intervient pour 13 États Schengen dans 14 pays, où elle est en position de monopole ou quasi-monopole. L’externalisation a donc eu des conséquences financières sensibles pour les demandeurs de visa : à titre d’exemple, en plus des 60 € de droits de visa, le demandeur doit payer des frais de service de 27 € à Londres (tarif des centres mis en place par VFS pour cinq États Schengen) et 22 € en Algérie (tarif du prestataire Visas France).

Ces frais sont appliqués même aux demandeurs qui bénéficient d’une exemption des droits de visa, ce qui est juridiquement problématique lorsqu’il s’agit de membres de la famille de citoyens de l’Union. La directive 2004/38 impose en effet aux États membres de leur accorder toutes facilités pour obtenir les visas et de délivrer ceux-ci sans frais.

Le recours à l’externalisation, qui n’était pas prévu par les Instructions consulaires communes, est maintenant encadré juridiquement par le code des visas. Celui-ci prévoit que les prestataires extérieurs peuvent mettre à la charge des demandeurs de visas des frais de services destinés à assurer la rémunération de leurs prestations, tout en limitant ces frais à un montant maximum, qui correspond à la moitié des droits de visa fixés actuellement à 60 €. On peut craindre que cette limitation ait l’effet pervers d’inciter les prestataires à réviser leurs exigences à la hausse pour se rapprocher le plus possible du maximum fixé par le code. Plus grave, on constate dès à présent que le montant maximum n’est pas respecté : c’est le cas au Nigéria pour les frais de service perçus par VFS dans ses centres de réception des demandes de visa mis en place pour la Belgique et l’Italie [10].

L’externalisation a un autre effet financièrement préjudiciable aux demandeurs. Les sites Internet des prestataires informent de façon très imparfaite sur les exemptions ou réductions de droits de visa dont ils peuvent bénéficier. Comme le prestataire est chargé d’encaisser les droits de visa pour le compte du consulat, ou de vérifier que le demandeur a viré le montant de ces droits, le résultat est que, bien souvent, les demandeurs paient à tort le taux plein de 60 € alors qu’ils auraient pu bénéficier de la gratuité ou d’un taux réduit.