La bataille pour un statut des étrangers (1935-1945)

À la faveur de la crise de février 1934, les associations de gauche impliquées aux côtés des étrangers unissent leurs efforts pour créer le Centre de liaison pour le statut des immigrés comprenant entre autres la Ligue internationale contre l’antisémitisme, la Ligue des droits de l’homme et le Secours rouge international. Leur objectif est alors de lutter contre la xénophobie ambiante et contre l’intensification des expulsions, en défendant le principe d’un statut juridique des immigrés qui définisse les droits de tous les étrangers résidant en France. Dans l’euphorie de la victoire du Front populaire, une proposition de loi allant dans ce sens est déposée par deux élus communistes, l’avocat Marcel Willard et le député Georges Lévy, mettant en avant plusieurs dispositions très novatrices pour l’époque [1] : l’obligation d’accueillir tous les réfugiés qui fuient les dictatures et les persécutions, l’instauration de cartes de séjour valables cinq ans (et non plus un ou trois ans) et renouvelables automatiquement, la possibilité pour tout étranger de changer de profession sans en demander l’autorisation et l’application du principe d’égalité en matière de législation sociale. Mais ce projet de loi est très vite abandonné par ceux-là mêmes qui s’en étaient fait les relais : dans un contexte où le Parti communiste attire dans ses rangs des couches de plus en plus larges de la population, les dirigeants préfèrent délaisser le sujet de l’immigration qui risque de diviser les troupes et d’affaiblir le Parti. La déclaration d’Arthur Ramette, le 12 novembre 1936, illustre parfaitement ce revirement : « Il faut soumettre l’entrée de la main-d’œuvre étrangère à un contrôle sérieux permettant d’entraver toute tentative de dépréciation de la main-d’œuvre française  » [2]. Dès ce moment là, une première divergence apparaît entre d’une part les étrangers communistes qui, au sein de la MOI (main-d’œuvre immigrée), entendent promouvoir le statut juridique élaboré en 1936, et d’autre part la direction du Parti communiste qui, dans un contexte de montée de la xénophobie, préfère y renoncer de peur de se couper de sa base ouvrière. De leur côté, les socialistes se désolidarisent eux aussi du projet de statut qu’ils jugent beaucoup trop aventuriste et, après la victoire du Front populaire, la demande d’un statut pour tous les étrangers disparaît des revendications de la Ligue des droits de l’homme.

À la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’idée d’un texte garantissant les droits des étrangers est reprise par une nouvelle association, le Centre d’action et de défense des immigrés (CADI). Créé en 1944, cet organisme regroupe en son sein toutes les associations de résistants étrangers proches de la mouvance communiste [3] et entend promouvoir un nouveau projet de statut des immigrés s’inspirant de celui de l’entre-deux-guerres. Il reprend l’idée d’une carte de séjour valable cinq ans ainsi que celle d’assimiler les étrangers aux Français en ce qui concerne les secours de chômage, le régime des assurances sociales, des accidents du travail et des allocations familiales. À ces revendications s’en ajoutent d’autres : la liberté de circuler et de changer de domicile sans formalité, la création d’un Office national de la main-d’œuvre étrangère ayant le monopole du recrutement des travailleurs étrangers et la suppression de l’expulsion administrative au profit d’une procédure d’éloignement prononcée par l’autorité judiciaire. En matière de droits civils et politiques, il est proposé la possibilité d’être naturalisé après trois ans de résidence, l’acquisition de plein droit de la nationalité française pour tout étranger résidant en France depuis cinq ans, ainsi que la suppression de toutes les incapacités frappant les naturalisés [4].

L’objectif du CADI qui est à l’origine de ce nouveau projet est d’obtenir des autres composantes de la Résistance qu’elles prennent en compte les revendications relatives à l’immigration. De leur côté, les dirigeants communistes entendent utiliser ces associations sympathisantes pour renforcer l’influence du Parti au sein du Conseil national de la résistance. Dans cette entreprise, il peut compter sur des figures comme le secrétaire général du CADI, Szekeres, ancien engagé volontaire dans l’armée tchécoslovaque et devenu, en mars 1944, chef du Comité d’action des résistances étrangères, remplacé en 1945 à la tête du CADI par Kowalski, ancien responsable de la sous-section juive de la MOI. À l’Assemblée, le PCF et la SFIO se font plus ou moins l’écho des revendications du CADI dont le projet est finalement déposé le 7 juin 1945 à l’Assemblée provisoire. Mais les hauts fonctionnaires du Gouvernement provisoire tentent alors de s’y opposer : pour le chef de cabinet du directeur de la Sûreté nationale, « ces dispositions risquent d’être interprétées comme une sorte d’invitation à tous les sans patrie de venir chercher refuge en France  » et il refuse que le ministère de l’intérieur soit « pratiquement dessaisi de son droit d’expulser les étrangers indésirables  » [5]. L’enjeu de la lutte qui s’engage au sein du champ politique est de savoir qui, de l’administration ou de la représentation parlementaire, décidera des principales orientations en matière d’immigration. Dans cette configuration, un compromis se dégage au sein des différents ministères du Gouvernement provisoire pour renouveler, par voie d’ordonnances, le cadre juridique destiné à établir les règles d’acquisition de la nationalité française (ordonnance du 19 octobre 1945) ainsi que celles régissant l’entrée et le séjour des étrangers en France (ordonnance du 2 novembre 1945). Cet empressement à légiférer par voie d’ordonnances, avant que l’Assemblée constituante n’entre en fonction, s’explique par la crainte d’un débat parlementaire susceptible de tourner à l’avantage des groupes socialistes et communistes. Ainsi, en dépit des tentatives d’introduire un débat public sur le statut des étrangers en France, les hauts fonctionnaires conservent finalement la maîtrise du cadre juridique destiné à organiser l’immigration, à l’abri de la représentation nationale.

L’esprit de la loi et son application

Dès leur promulgation, les ordonnances de 1945 suscitent nombre de critiques de la part des associations de soutien aux étrangers fédérées au sein du CADI. Sur la forme, le Gouvernement provisoire est accusé d’avoir légiféré précipitamment, avant l’entrée en fonction de la nouvelle Assemblée. Les critiques les plus virulentes portent cependant sur le contenu des nouvelles dispositions : les restrictions imposées en matière d’autorisations de travail, le caractère arbitraire que conserve la procédure d’expulsion et le délai de cinq ans de résidence imposé pour la naturalisation sont dénoncés comme les marques d’un régime de suspicion. Le CADI considère comme injustes ces ordonnances qui reconduisent l’ancienne législation, au regard du « lourd tribut » payé par les étrangers dans la Résistance. L’association engage alors une bataille sur deux fronts distincts : d’un côté, elle entend proposer l’adoption d’une nouvelle loi, plus protectrice pour les étrangers et, de l’autre, elle essaye de peser sur la rédaction des textes d’application des ordonnances déjà promulguées.

Les associations de soutien à l’immigration disposent de certaines ressources qui les placent en situation favorable pour engager la négociation avec les représentants du gouvernement. La présence à leur tête de figures importantes de la Résistance comme Edouard Kowalski leur permet tout d’abord de bénéficier de relais importants au sein du champ politique : depuis novembre 1944, René Cassin et Daniel Mayer ont par exemple accepté d’être vice-présidents de l’Association française pour la défense et l’assimilation des immigrés. Le CADI bénéficie également d’une certaine influence au sein du monde syndical : dès le mois de décembre 1945, la Commission confédérale de la main-d’œuvre immigrée de la CGT s’est prononcée pour l’élaboration d’un statut juridique des immigrés.

Cette configuration fait redouter à l’administration que le projet, initialement défendu par le seul CADI, ne suscite bientôt le soutien d’une majorité de parlementaires. Pour ne pas prendre le risque de devoir modifier l’ordonnance qui vient d’être adoptée, les hauts fonctionnaires des ministères de l’intérieur et du travail acceptent donc d’engager une discussion avec les associations et de tenir compte de leurs revendications lors de l’adoption des décrets et circulaires d’application. Une première délégation est reçue au ministère du travail par le directeur de cabinet d’Ambroise Croizat, Jean Briquet : cet ancien dirigeant syndical de la fédération CGT du bâtiment se montre d’emblée très favorable aux demandes des représentants du CADI. La négociation s’engage ensuite avec le ministère de l’Intérieur : le 22 décembre 1945, l’avocat Raymond Sarraute [6] et le syndicaliste Abraham Matline sont reçus au nom du CADI par le directeur de la réglementation, Pagès. La négociation porte essentiellement sur les décrets d’application de l’ordonnance du 2 novembre 1945. L’enjeu principal concerne les conditions d’attribution des cartes de résident privilégié qui offrent un statut très protecteur mais qui sont soumises à des critères très stricts. Valables dix ans et renouvelables automatiquement, ces cartes sont, d’après le texte de l’ordonnance, réservées aux étrangers âgés de moins de trente-cinq ans au moment de leur entrée en France. De plus, leur délivrance est conditionnée à une enquête administrative préalable que les associations interprètent comme une occasion de trier les « indésirables selon les opinions et les jugements souvent tendancieux d’enquêteurs de fortune  » [7].

Pour répondre à ces critiques, le ministère de l’intérieur annonce son « intention de bousculer l’ordonnance du 2 novembre 1945 et de reconnaître la situation de résidents privilégiés à des étrangers qui, en raison de ce texte, n’y auraient pas droit  » [8]. Promulgué au terme d’une longue négociation, le décret du 30 juin 1946 dispense finalement de la condition d’âge et de séjour tous les étrangers qui ont lutté contre les puissances de l’Axe, ainsi que leurs conjoints, ascendants et descendants, et enfin tous ceux qui résident en France de manière ininterrompue depuis 1939. L’enquête préalable et le pouvoir d’appréciation de l’administration sont maintenus mais des instructions sont données aux préfectures pour que les étrangers résidant déjà en France avant la guerre se voient accorder une carte de résident privilégié.

Dans l’ensemble des départements de métropole, près de 375 000 titres de séjour sont délivrés en 1947 parmi lesquels 53 % de cartes de résident privilégié (valables 10 ans), 20 % de cartes de résident ordinaire (valabres 3 ans) et 27 % de cartes de résident temporaire (valables 1 an). La majorité des étrangers installés en France depuis la veille de la Seconde Guerre mondiale acquiert ainsi un véritable statut de résident permanent. L’autre enjeu majeur soulevé lors de l’adoption des décrets et circulaires d’application concerne les conditions d’éloignement. Les associations, syndicats et partis de gauche ne sont pas parvenus à obtenir que l’expulsion devienne une procédure judiciaire : d’après l’ordonnance du 2 novembre 1945, elle reste le résultat d’une décision administrative, même si l’étranger en situation régulière peut présenter sa défense devant une commission instituée auprès des préfectures (sauf en « cas d’urgence absolue »). Le décret du 18 mars 1946 ajoute des garanties supplémentaires à la procédure : alors que l’administration n’avait jamais eu à signifier le motif d’une expulsion, elle doit désormais la notifier à l’intéressé sous forme de procès-verbal. De plus, tandis que l’ordonnance était restée muette sur la question des refoulements, le décret du 30 juin 1946 précise qu’ils doivent conserver un caractère exceptionnel.

Une autre divergence importante entre les revendications des associations et la solution juridique instaurée par les ordonnances de 1945 porte sur les conditions d’accès à la naturalisation. Le projet de la SFIO proposait d’introduire l’obligation de motiver les décisions de rejet de naturalisation et de supprimer les incapacités frappant les naturalisés. Le projet du CADI était plus ambitieux : il préconisait l’adoption d’une procédure de naturalisation au bout de trois ans de résidence et sur simple déclaration. La version définitive de l’ordonnance retient finalement des dispositions beaucoup plus restrictives puisque l’étranger doit justifier de cinq ans de résidence pour déposer un dossier et que la procédure conserve son caractère discrétionnaire. Les conditions de mise en œuvre de ce nouveau code de la nationalité française constituent donc également un enjeu important.

Des interprétations favorables

Dès les premiers temps, les défenseurs des étrangers se plaignent de la manière tatillonne dont le ministère de la justice octroie les naturalisations : au début du mois de décembre 1945, le quotidien Combat déplore que « des centaines de milliers de dossiers en suspens s’entassent sans résultat  ». Or, si le Gouvernement provisoire n’entend pas modifier l’ordonnance portant code de la nationalité française, il est néanmoins disposé à en adapter les conditions d’application. Dans ce contexte, la promulgation du décret du 24 décembre 1945 confiant le traitement des naturalisations au ministère de la santé publique et de la population (et non plus au ministère de la justice) est perçue par les associations comme la volonté de rendre plus accessible l’accès à la nationalité française. De fait, le rythme des décisions s’accélère sous l’égide du ministère de la population : tandis que le nombre de naturalisations accordées par le ministère de la justice s’élevait à 4 280 pour l’année 1945, près de 17 000 naturalisations sont accordées en 1946 et environ 83 000 l’année suivante. L’importance de ces chiffres est due en partie au grand nombre de dossiers laissés en instance par le gouvernement de Vichy, mais elle s’explique également par la volonté des hauts fonctionnaires de l’époque de répondre favorablement aux pressions insistantes des associations.

À défaut d’avoir pu obtenir de la représentation parlementaire un véritable statut juridique pour les étrangers, les associations ont opté pour une négociation sur les textes d’application et ont obtenu des hauts fonctionnaires qu’ils adoptent une interprétation des ordonnances de 1945 relativement favorable aux étrangers. La valeur de ces instructions demeure cependant très conjoncturelle : elles s’inscrivent dans un contexte où l’état du rapport de forces au sein du champ politique est favorable à la progression des droits des étrangers, mais elles ne se traduisent par aucun changement législatif. Faute d’être parvenues à relancer le débat à l’Assemblée, les associations de soutien à l’immigration ont concentré leur effort dans une lutte qui a porté essentiellement sur les décrets et circulaires d’application. Elles ont ainsi privilégié la défense des intérêts des étrangers déjà présents en 1945 et résidant en France depuis plusieurs années. En revanche, le cadre juridique des ordonnances a été maintenu, sans que la représentation parlementaire ne puisse se prononcer sur les projets de statut préparés par les associations de défense des étrangers. Désormais, les changements qui interviennent dans la gestion quotidienne de l’immigration ne sont plus le produit de réformes législatives mais résultent de débats internes au champ bureaucratique. Suite à la mobilisation de nombreux communistes étrangers lors des grèves de l’hiver 1947, le gouvernement décide de dissoudre le CADI en novembre 1948, au motif que l’activité de cette association apparaît « de nature à menacer la sûreté intérieure ou extérieure de l’État  ». Certains militants tentent de se rassembler autour d’un « comité français pour la défense des immigrés » mais sans grand succès. L’immigration quitte alors le débat de la scène politique et devient, jusqu’au début des années 1970, une affaire strictement interne à l’administration [9].