Schengen, les visas et le Conseil d’État

La Convention de Schengen a instauré un système informatique qui relie tous les États parties à la Convention et dans lequel figurent les étrangers considérés comme indésirables par l’un de ces États. En principe, le signalement d’une personne au SIS entraîne, sauf exceptions, le refus de délivrance de visas à celle-ci. L’administration n’étant pas tenue de motiver un tel refus, il ne restait plus à la personne considérée comme indésirable qu’à déduire de son « parcours » une possible inscription au SIS qui aurait motivé ce refus.

Depuis la modification de l’article 5-1° de l’ordonnance du 2 novembre 1945, opérée par la loi Chevènement du 11 mai 1998, certains refus de visas doivent être motivés, dont ceux qui concernent des étrangers inscrits au SIS. On pouvait craindre que cette modification ne soit que formelle, et qu’il suffise que les autorités consulaires motivent le refus par la simple mention « personne figurant au SIS », sans donner d’autres indications, notamment sur l’État partie signalant et ses motivations. Elle représentait cependant une certaine avancée.

En pratique, avant la modification introduite par la loi Chevènement, la personne à laquelle on avait refusé de délivrer un visa devait essayer de deviner la cause du refus. De son parcours (passage en Allemagne accompagné du dépôt d’une demande d’asile, par exemple), elle pouvait déduire l’existence d’un possible signalement au SIS la concernant. Afin d’en savoir plus, elle exerçait son droit d’accès indirect au fichier informatique par le biais de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), autorité compétente pour vérifier et, le cas échéant, modifier le contenu des inscriptions au SIS. Les réponses de la CNIL étaient des plus lentes et des plus laconiques : « Les recherches demandées ont été effectuées », sans confirmation ou infirmation de l’existence d’un signalement au SIS. Même si l’obligation de motivation se résumait en la simple indication de l’existence d’un signalement au SIS, elle avait le mérite d’épargner à l’intéressé des démarches lentes et peu fructueuses.

Le Conseil d’État, par ses deux décisions du 9 juin 1999, infléchit de manière capitale la situation des personnes auxquelles on refuse la délivrance d’un visa en raison d’une inscription au SIS.

Dans la première affaire, Mme Hamssaoui demandait l’annulation de la décision du consul général de France à Casablanca lui refusant la délivrance d’un visa de séjour. Cette décision avait été motivée par le signalement de Mme Hamssaoui au SIS, et se bornait à énumérer les dispositions applicables en l’espèce.

Le Conseil d’État relève que la décision ne satisfait cependant pas à l’exigence de motivation posée par l’article 5 de l’ordonnance du 2 novembre 1945. Le fait d’indiquer l’inscription au SIS et la possibilité d’exercer un droit d’accès aux signalements auprès de la CNIL n’est pas une motivation suffisante. L’article 5 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 exige que la motivation comporte l’indication de l’Etat-partie qui a procédé au signalement « afin de permettre à la personne en cause d’exercer, le cas échéant, les recours qui lui appartiennent à l’encontre de la décision de signalement ».

Le fait de connaître et de s’adresser directement à l’autorité compétente de l’État signalant peut être déterminant pour débloquer la situation de l’intéressé. En effet, contrairement à la CNIL, son homologue allemande fournit des réponses substantielles et qui rendent compte des opérations effectuées et de leurs résultats.

Dans la seconde affaire, M. et Mme Forabosco demandaient l’annulation du refus de délivrance d’un visa long séjour par le consul de France à Bucarest, refus motivé par l’existence d’un signalement au SIS. On peut d’abord s’étonner du fait qu’un refus de visa long séjour puisse être motivé par une inscription au SIS, alors que la Convention de Schengen n’a vocation à régir que les visas court séjour. Le Conseil d’État balaie cet argument, en refusant de considérer que le consul de France à Bucarest se soit senti lié par l’inscription au SIS pour refuser le visa.

Un signalement injustifié

Par cette décision, le Conseil d’État se laisse la possibilité de se prononcer véritablement sur l’application et l’interprétation de la Convention de Schengen en France, et de définir plus précisément les pouvoirs du juge administratif français. Celui-ci est tenu de se prononcer sur le bien-fondé du moyen tiré du caractère injustifié d’un signalement – qui a motivé le refus de délivrance de visa – alors même qu’il a été prononcé par une autorité administrative étrangère.

Cela signifie que, dans un premier temps, le juge administratif doit être informé des motifs pour lesquels l’inscription a été effectuée et, dans un second temps, il doit se prononcer sur la légalité même de l’inscription au SIS, même si elle émane d’une autorité étrangère. En l’espèce, Mme Forabosco avait été signalée au SIS par les autorités allemandes en tant que demandeuse d’asile déboutée. Le Conseil d’État estime que ce motif d’inscription ne figure pas dans les différents motifs énumérés par l’article 96 de la Convention de Schengen et que, par conséquent, l’inscription opérée par l’Allemagne, pour ce cas-là, est injustifiée.

Cette première partie de la décision est extrêmement intéressante à plusieurs égards. On aurait d’abord pu imaginer qu’une décision prise par un État partie à Schengen – un signalement au SIS notamment – ne saurait être remise en cause par les juridictions d’un autre État partie, dans sa motivation tout au moins, et qu’elle serait suivie d’effet, sauf exceptions et consultations préalables de l’autre État, conformément à l’idée de solidarité entre États qui présidait à la conclusion des accords de Schengen. Le pouvoir du juge administratif s’en trouve plus étendu.

En l’espèce, la position du Conseil d’État apporte une précision capitale : le rejet d’une demande d’asile ne fait pas partie des motifs justifiant une inscription au SIS. En effet, ces motifs, énumérés à l’article 96, sont notamment une interdiction d’entrée ou de séjour. Le rejet d’une demande d’asile en France n’entraîne pas une interdiction de séjour ou d’entrée, et ne saurait donc justifier en lui-même l’inscription au SIS d’un demandeur d’asile débouté.

Or, en Allemagne, le rejet d’une demande d’asile est assorti d’une interdiction d’entrée et pourrait donc, en conformité avec la Convention de Schengen, justifier un signalement au SIS. Les autorités allemandes ne s’en sont d’ailleurs pas privées. Le Conseil d’État avait le choix d’examiner la licéité de l’inscription au SIS à l’aune de la législation allemande ou française. C’était toute la difficulté de l’application de la Convention de Schengen et de la possibilité, pour le juge administratif, de se prononcer sur des décisions étrangères, mais qui entraînent une série de conséquences et de décisions relevant de la France. Le fait que le Conseil d’État ait opté pour la législation française est en l’espèce très opportun, puisque favorable aux requérants. Néanmoins, le choix d’examiner la conformité de l’inscription avec la législation allemande aurait été surprenant pour la haute juridiction française.

Motiver suffisamment

De ces deux décisions, il faut garder à l’esprit que :

• La décision de refus de délivrer un visa pour cause d’inscription au SIS n’est pas suffisamment motivée si les autorités consulaires se contentent d’indiquer que c’est « l’inscription au SIS qui a motivé cette décision ». La loi du 11 mai 1998 n’est donc pas dénuée d’effets.

• Le refus de délivrance de visa, en raison d’une inscription au SIS, doit au moins comporter le nom de l’autorité signalante et le motif, afin que l’intéressé soit en mesure de vérifier que ce motif s’inscrit dans l’un des cas prévus à l’article 96 et qu’il puisse exercer un recours effectif.

• De plus, la motivation de l’inscription doit être examinée par les juridictions, donc produite par l’administration consulaire, si le requérant invoque le caractère injustifié de l’inscription. Il faut donc soulever ce moyen systématiquement.

• En cas d’inscription au SIS motivée par une décision qui constitue un motif d’inscription de l’article 96 de la Convention de Schengen pour la législation de l’État signalant mais qui n’en est pas un en droit français, l’inscription au SIS doit être considérée comme injustifiée.