Le mauvais accueil des préfectures

Afin de régulariser sa situation sur le territoire, faire enregistrer une demande d’asile, renouveler un titre de séjour arrivant à échéance, signaler un changement de situation, etc., l’étranger·e doit se rendre en personne à la préfecture de son lieu de domicile. Alors que d’autres pays permettent que ces démarches soient faites par courrier (Canada, États-Unis), la règle française de la présentation sur place ne souffre aucune exception et concerne ainsi les femmes enceintes comme les personnes malades ou à mobilité réduite.

Pour autant, l’accueil en préfecture est loin d’être uniforme, et toutes les structures ne disposent pas des moyens pour recevoir correctement le public amené à se déplacer, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur des locaux. Car dans bien des préfectures, il faudra d’abord commencer par attendre hors du bâtiment. Si les administrations préfectorales ouvrent à 9 heures en général, les usager·e·s patientent devant la préfecture depuis déjà plusieurs heures, voire depuis la veille au soir, afin d’espérer pouvoir entrer.

Cette réalité quotidienne des préfectures des grandes villes et de la banlieue parisienne a été dénoncée à de multiples reprises [1] et a donné lieu, s’agissant de la préfecture de Bobigny (Seine-Saint-Denis), à la publication en septembre 2010 d’un livre noir interassociatif sur l’indignité des conditions d’accueil et de traitement des étrangers [2]. La gestion policière des files d’attente a également été pointée du doigt, certaines dérives s’étant fait jour, notamment à la préfecture d’Évry (Essonne) [3].

Avec pour objectif affiché de gérer plus convenablement le « flux » et d’éviter ces files d’attente interminables, certaines préfectures ont récemment modifié leurs conditions d’accès. Ainsi de la préfecture de Créteil (Val-de-Marne), qui, pour certaines démarches, requiert une prise de rendez-vous par Internet. Cette pratique ne va pas sans poser des questions en termes d’accès au droit des personnes concernées, déjà fragilisées par leur statut d’étranger face à l’administration. Prendre un rendez-vous via le site internet de la préfecture suppose de savoir lire et écrire le français ou d’être aidé par un tiers, d’avoir un accès facile à un ordinateur relié à Internet car il faut souvent s’y reprendre à de multiples reprises avant de pouvoir s’inscrire sur une plage de rendez-vous.

À la sous-préfecture de Sarcelles, la prise de rendez-vous se fait par téléphone. Si ce dispositif permet d’éviter d’attendre dehors (où aucune protection contre les intempéries, ni aucun siège n’est prévu), il allonge considérablement l’attente en amont du seul dépôt du dossier. Ainsi, une personne a-t-elle obtenu un rendez-vous par téléphone en avril pour le mois d’octobre. Lors de ce rendez-vous, son dossier a été examiné très brièvement et elle s’est vue remettre une convocation papier nominative, avec photographie, pour un rendez-vous à un examen de situation… en avril de l’année suivante !

Réussir à entrer dans les locaux de la préfecture, muni du précieux ticket donnant droit à être reçu au guichet, ne signifie pas pour autant obtenir un rendez-vous menant à l’instruction de sa demande de titre de séjour. Le nombre de tickets délivrés chaque jour est en effet déterminé non par la demande mais par l’offre, c’est-à-dire par le nombre d’agents préfectoraux disponibles. Ainsi, la préfecture de Cergy (Val d’Oise) délivre des tickets à l’entrée, mais ceux-ci ne garantissent absolument pas la possibilité de déposer un dossier, seulement celle d’accéder au préguichet. Lors de l’accompagnement d’un étranger conjoint de Française, alors que le numéro 70 était appelé dans la salle d’attente, et qu’il n’était que 10h30, un message lumineux s’affichait indiquant que les titulaires des numéros suivants ne pourraient déposer leur dossier ce jour. L’intéressé, arrivé à 6 heures à la préfecture, avait en main le ticket numéro 73. Il s’est donc fait refouler par une guichetière lui indiquant sèchement qu’il devait prendre ses dispositions pour la prochaine fois, après avoir néanmoins constaté que son dossier était complet.

Pouvoir discrétionnaire

En outre, le motif même de la demande de régularisation peut être utilisé pour rejeter d’office certaines catégories de demandeurs ou demandeuses. À cet égard, la préfecture d’Évry (Essonne) s’illustre par les étonnantes libertés prises avec la règle de droit, et a développé des pratiques inédites, du moins en Île-de-France. L’actuel préfet de l’Essonne, a en effet décidé, par un exercice totalement arbitraire de son pouvoir discrétionnaire, de n’instruire aucun dossier de demande de titre de séjour fondée sur une présence de dix années sur le territoire français, certain que ce type de demande sera en tout état de cause rejeté. Les intéressé·e·s se voient ainsi refuser l’obtention d’une décision, même de rejet, qui est pourtant un préalable indispensable à un recours, le cas échéant, devant la juridiction administrative. Et si la pugnacité de l’étranger·e ou de la personne qui l’accompagne permet, aux termes de vigoureux échanges avec l’administration préfectorale, d’obtenir l’enregistrement de la demande, ce n’est que pour obtenir, dans la même journée et à l’issue d’une attente de plusieurs heures, un refus de titre de séjour accompagné d’une mesure d’éloignement, délivrés directement au guichet. Il s’agit d’une violation, tant de l’article L. 313-14 al.2 du Ceseda, qui prescrit la consultation d’une commission spécialisée en cas de dix années de présence du demandeur sur le territoire national, que du principe selon lequel une autorité administrative qui prend une décision dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire doit toujours se soumettre à un examen individuel de la situation de l’intéressé·e, ce qui n’est évidemment pas le cas dans ce cas de figure.

Si la préfecture d’Évry est celle où les plus graves irrégularités sont constatées, les autres préfectures ne sont pas en reste. Un refus d’enregistrement d’une demande de titre de séjour est souvent et de manière assez généralisée opposé aux étranger·e·s, mais sur un tout autre fondement. Les services préfectoraux sont en effet très souvent enclins à exiger de manière infondée, voire fallacieuse, la production de nouvelles pièces sans lesquelles le dossier présenté est considéré comme incomplet. Cette exigence supplémentaire peut être simplement orale ou se matérialiser par l’ajout, à la main, d’une pièce sur une liste des pièces à fournir préétablie. Il peut s’agir d’exiger un passeport, voire un passeport en cours de validité quand, selon les règles de droit, la demandeuse ou le demandeur n’est tenu que d’apporter la preuve de son état civil. Elle ou il peut aussi être sommé de présenter des garanties d’intégration dans la société française, alors même qu’il ne s’agirait pas, eu égard au fondement de sa demande, d’une condition imposée par la loi.

De la même manière, la production d’un contrat de travail peut être exigée ou, du moins, le requérant peut être fortement incité à le produire, alors même qu’il ne demanderait pas de titre de séjour fondé sur sa situation professionnelle. Cette pratique a notamment été observée à la préfecture d’Antony (Hauts-de-Seine). Typiquement, cette exigence concerne les étranger·e·s demandant leur admission exceptionnelle au séjour sur le fondement de l’article L. 313-14 du Ceseda, qui permet la délivrance d’un titre de séjour portant la mention « vie privée et familiale » ou « salarié ». Le but de cette technique est de faciliter le refus de la demande en l’instruisant dans le cadre d’un titre de séjour « salarié » dont les conditions d’obtention sont plus rigoureuses que celles du titre « vie privée et familiale ».

Cette pratique est révélatrice de la logique qui sous-tend le traitement des demandes de titre de séjour par les services préfectoraux compétents et qui semble très éloignée du respect de la règle de droit, laquelle d’ailleurs s’illustre en matière de droit des étrangers par son inconstance et son inconsistance. La mise en place, au niveau du guichet, de barrières informelles à l’enregistrement d’une demande de titre de séjour s’inscrit dans la politique de maîtrise des flux migratoires, à l’œuvre depuis le milieu des années soixante-dix, et ce nonobstant les alternances politiques. Elle se manifeste depuis 2007 par une politique du chiffre : les objectifs chiffrés et les quotas fixés par le gouvernement doivent prévaloir dans le processus décisionnel, au détriment de la règle de droit, ce qui est rendu possible par la très grande latitude dont jouit chaque service préfectoral en charge de l’immigration [4].

La demande infondée de production d’un contrat de travail illustre cette logique. Le fait d’instruire artificiellement des demandes de titre de séjour dans le cadre de l’immigration professionnelle permet à la fois de produire des statistiques répondant en apparence à l’objectif d’accroître ce type d’immigration afin qu’elle constitue 50 % des flux migratoires [5], et de refuser plus facilement une demande de titre de séjour qui ne répond pas, en l’état du dossier déposé, aux conditions attachées à l’immigration professionnelle. Désormais, la politique du chiffre impose au contraire une réduction de moitié de l’immigration professionnelle en appliquant une proc édu re d’instruction des demandes encore plus rigoureuse. Il est possible d’avancer que les services préfectoraux n’en seront que plus enclins à orienter les demandeurs de titre de séjour vers une demande fondée sur le travail, dont le refus a été facilité et encouragé par la circulaire scélérate du 31 mai 2011 [6].

Posture récalcitrante

Face à cette logique implacable du gouvernement scrupuleusement relayée aux guichets des services préfectoraux de l’immigration, il est toujours possible de se défendre. Une procédure de référé mesures-utiles peut être engagée pour obtenir l’enregistrement d’une demande (cf. encadré). Mais il est aussi possible de débloquer la situation sans passer par une procédure contentieuse. Ainsi, la simple menace d’introduction d’un référé mesures-utiles peut décider l’administration à enregistrer et instruire la demande de titre de séjour. Par ailleurs, les étranger·e·s dont l’enregistrement de la demande de titre de séjour est refusé par le guichetier sont en droit de demander à s’entretenir avec son supérieur.

Reste qu’en pratique, les étranger·e·s ignorent ce droit ou n’osent pas demander à en bénéficier. De plus, même s’ils sont représentés par une personne rompue à la gestion de ces situations conflictuelles, l’administration peut adopter une posture récalcitrante : le guichetier s’absente et dit avoir consulté son supérieur sans que l’on puisse vérifier la réalité de ses dires, le temps d’attente pour le rencontrer est très dissuasif, ou encore le supérieur hiérarchique, qui lui-même impose certaines pratiques arbitraires, confirme le refus infondé d’enregistrement de la demande.

Quand l’étranger·e a réussi à déposer son dossier, il n’est pas encore temps de crier victoire ni même de parler d’enregistrement de la demande. Aux termes de l’article R.311-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, « il est remis à tout étranger admis à souscrire une demande de première délivrance ou de renouvellement de titre de séjour un récépissé qui autorise la présence de l’intéressé sur le territoire pour la durée qu’il précise. Ce récépissé est revêtu de la signature de l’agent compétent ainsi que du timbre du service chargé, en vertu de l’article R. 311-10, de l’instruction de la demande.  » Cette obligation réglementaire est loin d’être respectée, et l’on observe que dans l’esprit des agents préfectoraux, la délivrance d’un récépissé ne se justifie que dans l’attente de la fabrication du titre de séjour, alors qu’il devrait être remis dès le dépôt du dossier accepté [7].

Dans la grande majorité des cas, les services préfectoraux ne remettent qu’une attestation de dépôt, qui revêt selon les préfectures des formes variées (avec ou sans photographie d’identité, avec ou sans numéro étranger). Ces pratiques illégales induisent une grande insécurité juridique pour l’étranger·e qui n’a pas le droit au séjour, ni le droit de travailler pendant l’instruction d’un dossier qui va durer plusieurs mois.

On observe des dérives s’agissant même de la délivrance de ces attestations de dépôt. C’est le cas de la préfecture de Melun qui exige l’envoi du dossier par courrier pour les demandes de régularisation au titre de l’admission exceptionnelle au séjour. Même dans le cas où le dossier est accepté au guichet, aucune attestation de dépôt n’est délivrée ; il est seulement indiqué qu’elle sera envoyée par courrier. Sauf qu’il arrive que la préfecture n’envoie d’attestation de dépôt, ni ne donne de nouvelles. Et à l’étranger·e qui en demande, il est répondu qu’il ou elle n’a pas effectué la démarche en se présentant en personne sur place…

Quand le dossier est déposé et enregistré, une nouvelle étape commence, particulièrement anxiogène, celle de l’instruction de sa demande. On ignore combien de temps elle peut durer et surtout si elle aboutira à la délivrance d’un titre de séjour ou à un refus de séjour assorti d’une obligation de quitter le territoire…