L’artifice du « retour volontaire »

C’est à l’Agence nationale d’accueil des étrangers et des migrations (Anaem – devenue récemment Office français de l’immigration et de l’intégration), établissement public sous tutelle du ministère de l’immigration, qu’a été confiée la gestion du dispositif d’aide au retour des étrangers dont les modalités générales sont uniquement exposées dans une circulaire datée du 7 décembre 2006. « En quelque sorte, c’est un peu notre bible  » considère un agent de l’Anaem qui précise que « ce n’est pas quelque chose de codifié, il n’y a rien là-dessus dans le Ceseda [code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile]. Donc cela laisse une certaine souplesse…  ». Souplesse d’autant plus grande que la circulaire elle-même prévoit que « les modalités de l’aide au retour peuvent faire l’objet d’adaptation en cas de besoin ; les préfets peuvent signaler tout problème à cet égard aux administrations centrales concernées […] et au directeur général de l’Anaem, qui s’efforceront de trouver des solutions rapides  ». Le « pilotage » de l’aide au retour revient donc aux préfectures qui l’adaptent en fonction du nombre d’expulsions qui leur est assigné.

En octobre 2007, à la suite de sa « convocation au ministère » [1], un préfet a mis en place un « comité opérationnel d’éloignement  ». Avec l’instauration d’un suivi chiffré et d’une planification des départs effectués tant par la police que par l’Anaem, la préfecture mobilise ces deux services afin de faciliter leur coordination. La direction territoriale de l’Anaem compétente est ainsi « convoquée à une réunion  » hebdomadaire « avec les services de la préfecture, de la Ddass, de la direction du travail et de l’emploi, des douanes, de la gendarmerie, de la police et de la police aux frontières sur cette question  ».

Présentée comme la « main gauche de l’État [2] » venant « offrir  » une aide au retour et à la réintégration aux étrangers en situation irrégulière, l’agence fait pourtant partie intégrante des administrations impliquées dans la politique d’expulsion. En effet, son intervention se déploie largement hors du dispositif d’aide au retour défini par la circulaire : viennent s’y greffer des modalités spécifiques d’incitation sous contrainte, élaborées au gré des objectifs d’éloignements de chaque préfecture. La participation de l’Anaem à diverses « opérations » visant à faire partir les étrangers l’amène à coordonner plus étroitement son action avec celle des services de police. S’instaurent ainsi entre les fonctionnaires de l’Anaem et de la police des pratiques de coopération qui dévoilent l’artifice du « retour volontaire » et les effets d’une « politique volontariste » en matière de reconduites à la frontière.

Une véritable planification des expulsions

Les agents du retour de l’Anaem soulignent unanimement l’« explosion des retours humanitaires  » dans leur travail quotidien. Au cours de l’année 2008, ce sont ainsi 9 422 ressortissants de Roumanie et de Bulgarie qui ont été reconduits avec « l’encadrement au cas par cas de la police  », soit plus de 80 % des départs « volontaires » organisés par l’Anaem. Certaines directions ont d’ailleurs été « félicitées  » par les préfets de département « pour les chiffres  » car, comme le précise un responsable régional : « Sur les campements des Rroms, on est dans un autre cadre, c’est sur une autre directive politique, et là, c’est à l’initiative du préfet. Donc il faut savoir que le préfet interpelle l’Anaem en disant qu’il y a effectivement des campements. Il y a une réunion qui est organisée, sous l’égide du préfet, donc Ddass, conseil général, Anaem et différents commissaires divisionnaires de police.  »

À l’instar de nombre de ses collègues, ce fonctionnaire de l’Anaem remarquait n’avoir « jamais été autant en relation, quasiment au quotidien, avec les Paf et les préfectures sur ce sujet-là ! Et j’ai des réunions sur le retour une à deux fois par mois avec les préfectures, les commissaires de police et la Paf  ». C’est une véritable planification des expulsions locatives et hors du territoire national qu’a instaurée cette mobilisation des services de l’État. « Intervenir dans un campement, ça veut dire l’évacuation du campement. Ça veut dire la coordination qu’il faut mettre en œuvre pour fermer et clôturer un squat, évacuer l’ensemble des gens qui sont dedans et faire partir un certain nombre d’entre eux, voilà. Ça, c’est de la coordination  », résume un directeur territorial.

À l’instar des témoignages du collectif Romeurope [3], les expériences des agents de l’Anaem décrivent – parfois non sans malaise – les pratiques et les effets du harcèlement et de la répression ciblés des populations Rroms. En juin 2008, le responsable d’une direction de l’ouest de la France expliquait que « pour aller sur des camps, on y allait accompagnés de la police parce qu’eux, en fait, ils y avaient déjà été une première fois pour interpeller les personnes, enfin celles qui étaient présentes depuis plus de trois mois… Donc la préfecture nous avait dit : « Ça serait bien que vous les accompagniez pour faire l’info.  » J’appréhendais, je me disais : « Les personnes, comment reçoivent-elles ça ?  » Mais en fait, elles nous disaient qu’elles avaient tellement l’habitude de voir la police… enfin moi j’ai vu les policiers se comporter avec les enfants, il n’y avait pas de confrontation ni d’excitation. Enfin, ce n’est pas des travailleurs sociaux non plus ! Et en fait, certaines personnes avaient des OQTF [obligation de quitter le territoire français] et d’autres pas mais elles disaient : “la police nous contrôle et elle nous dit : vous allez être obligés de partir avec nous et vous allez aller en centre de rétention, ça ne va pas être drôle donc il vaut mieux partir avec l’Anaem”. Apparemment, c’est le discours de la police en ce moment, et ce n’est pas forcément faux puisque c’est sûr que les gens ne sont pas en attente dans un centre de rétention, et puis, quoi qu’il arrive, il y a un pécule, ils partent librement, entre guillemets, enfin ils sont fortement incités à partir.  »

La menace et l’illusion

Renforçant conjointement la menace d’un retour forcé et l’illusion du retour aidé comme une alternative réelle et digne à l’expulsion, la collaboration quotidienne entre les agents de l’Anaem et de la police participe ainsi au maintien du dispositif. Elle favorise les échanges d’informations, notamment lors de l’encadrement par l’Anaem des départs « volontaires » au sein des aéroports. « Vous comprenez, je suis très souvent à l’aéroport. Pour passer en zone d’embarquement, je passe avec un agent de la Paf ? donc je suis en relation avec eux, ils me connaissent tous déjà à l’aéroport ! Ils me voient tous les jours !  », rapporte un fonctionnaire de l’Agence. Il ajoute, à propos des campements de Rroms, que « même la Paf me les signale, parfois elle me dit : “Il y a un squat à tel endroit, il y a tant de personnes”. Il y a des fois où ils me donnent même la liste donc j’y vais, je vois les personnes, celles qui sont intéressées. » L’intervention combinée de l’Anaem et de la police souligne la juxtaposition des contrôles visant à faciliter le départ des étrangers hors du territoire.

Autre situation dérogatoire du dispositif de droit commun, le traitement « tout à fait particulier  » réservé aux exilés de la région Nord-Pas-de-Calais [4] révèle également l’action concertée de l’Anaem et de la police. Comme le rappelle un responsable régional, « sur le Calaisis, la politique qui a été menée depuis plusieurs années, c’est d’éviter que les migrants s’installent et restent. Donc on a mis en place tout un dispositif d’information pour le retour volontaire. Et le but, c’est de les faire partir dans les délais les plus courts possibles  ». Aussi, c’est dans le cadre d’un dispositif expérimental à Calais que deux agents de l’Anaem travaillent au sein de l’hôtel de police et « voient passer quasiment toutes les personnes qui sont placées en garde à vue, interpellées par la Paf ou les CRS qui travaillent sur le Calaisis  ». Mais l’intervention de l’Anaem ne se cantonne pas, au sein des locaux de la police, à de l’information puisque « près de la moitié des dossiers montés sur Calais le sont dans ce cadre-là  ».

À Calais, le « dispositif Ulysse »

En outre, depuis 2006 a été mis en place le « dispositif Ulysse » qui vise principalement à éloigner les exilés du Calaisis : interpellations massives d’exilés, expulsés ensuite du territoire ou dispersés hors de cette région. Dans la lignée des opérations Ulysse, une nouvelle procédure a été mise en œuvre en mai 2008, cette fois-ci au sein des centres d’hébergement : à la suite de « l’acheminement vers les centres, pris en charge par la Paf du Pas-de-Calais  », des étrangers interpellés et privés du droit de solliciter l’asile et « lors d’un entretien également dans le centre d’hébergement avec des agents de l’Anaem, une proposition d’aide au retour volontaire leur est faite. Une réponse leur est demandée le lendemain ». Le refus de « cette offre très volontariste d’aide au retour [5] » , est suivi d’une notification d’un arrêté de reconduite à la frontière. En décembre 2006, des exilés ont ainsi été interpellés à la sortie des centres d’hébergement et directement placés en centre de rétention administrative. Ce dispositif renforce la coordination des administrations et facilite l’encadrement des décisions d’éloignement en vue de leur mise en œuvre effective. Ainsi adaptée en fonction des circonstances, l’aide au retour devient une mesure d’appui à la politique d’éloignement.

Théoriquement, l’étranger est en situation régulière le temps de l’organisation de son départ par l’Anaem, la circulaire excluant les étrangers placés en rétention du bénéfice de l’aide au retour. Mais en octobre 2007, les médiateurs sociaux de l’Agence qui interviennent dans les centres de rétention ont eu pour directive du ministère de l’immigration d’informer les étrangers sur le dispositif d’aide au retour à leur arrivée en rétention et surtout en cas d’éventuelle libération. Plus encore, le centre de rétention de Rouen-Oissel « traite les demandes de retour volontaire en rétention. Cette possibilité est assez spécifique au CRA [centre de rétention administrative] de Rouen dans la mesure où cette procédure est en principe réservée aux personnes libres [6] ». Contrevenant ainsi à la circulaire, quelles sont les modalités du traitement du retour aidé des étrangers détenus à Rouen ? Et qu’en est-il de cette pratique à l’échelle nationale ? En avril 2008, un agent de l’Anaem affirmait qu’un projet de circulaire était à l’étude pour « monter directement des dossiers au sein des centres de rétention  ». Interrogé à ce sujet, le siège de l’Anaem se montre réticent à faire état du traitement de l’aide au retour volontaire en rétention.

Ces dispositifs dérogatoires soulignent l’imbrication des registres et des usages de la contrainte, de l’assistance et du contrôle. Investie aux côtés des forces de police, l’Agence de l’accueil des étrangers fait plutôt figure de « service du retour  » de ceux que l’État a choisis comme « candidats » et définis comme « bénéficiaires ».