Immigration : un régime pénal d’exception

La criminalisation des circulations

La hantise des vagabonds et de l’insécurité ne baissa pas au cours du xixe siècle et resta au cœur des réformes policières et pénales [31]. Elle fut notamment à l’origine d’une des principales lois pénales de la Troisième République  : la loi de 1885 relatives à la relégation des délinquants récidivistes, qui permit d’exiler, sans limitation de durée, en Nouvelle-Calédonie et en Guyane, des milliers de petits délinquants et de « trimards » supposés « incorrigibles ». Cette loi de « défense sociale » ne visait pas directement les étrangers. Pour ces derniers existaient d’autres moyens de pression, même si les modalités de « retours forcés », hors du cadre de l’expulsion pour agitation politique ou condamnations pénales n’étaient pas encore formalisées. La loi de 1885 s’inscrivait cependant dans un véritable contexte de « panique morale » marqué par la racialisation de la pauvreté et une xénophobie souvent violente entraînant de multiples retours forcés des travailleurs immigrés. Pour ne donner que deux exemples, à l’été 1892, à Drocourt dans le bassin minier (Pas-de-Calais), au moins un millier de Belges furent obligés de repasser la frontière pour éviter les attaques physiques et les incendies perpétrés au nom de la « protection de la main-d’œuvre nationale » [32]. Un an plus tard, le « pogrom » d’Aigues-Mortes (au cœur des salines de Camargue) en août 1893, en pleine crise économique, causa une dizaine de morts ainsi que plusieurs dizaines de blessés [33]. Dans les deux cas, les événements se prolongèrent sur plusieurs jours et les forces de l’ordre n’intervinrent pas véritablement pour protéger les victimes des assaillants mais bien plus pour organiser la retraite de ces étrangers au-delà des frontières. Avec le changement d’échelle de l’immigration sous l’effet des appels à la main-d’œuvre et de la réduction des distances due à la révolution des transports, les étrangers n’étaient plus détenteurs des mêmes capitaux sociaux que ceux des siècles précédents. Ils incarnaient de plus en plus la figure du migrant indésirable à moins qu’ils ne soient attachés à des postes de travail désertés par les nationaux.

La modernité républicaine fut donc concomitante de la création de dispositifs de police. Même s’ils n’étaient pas forcément présentés comme liés au contrôle des étrangers et des déplacements, ces dispositifs étaient tournés vers la répression de certaines formes de mobilité. Ainsi, les fameuses « brigades du Tigre » (les brigades régionales de police mobile), créées en 1907, furent décrites à l’époque comme une véritable innovation organisationnelle et le summum de la modernité en matière d’enquête, destinée à lutter contre les bandes criminelles  : or, elles ont avant tout servi à contrôler et mettre en carte les nomades [34]. Ce tropisme des appareils de police pour le contrôle des étrangers était d’ailleurs tel qu’entre les deux guerres mondiales, s’il n’y avait pas de véritable politique de l’immigration, la police de l’immigration était devenue une réalité prégnante [35]. Depuis un siècle et demi, cette résurgence et cette rationalisation progressive du contrôle des déplacements battaient ainsi en brèche l’un des principaux projets des assemblées révolutionnaires.

Vers la libre circulation interne

Une des requêtes portées aux États généraux de 1789 était en effet que toute personne puisse se déplacer en échappant aux multiples autorités, héritées de la période féodale, qui tentaient de l’attacher à sa communauté d’origine ou, a minima, à des itinéraires et à des étapes imposés. Dans les années suivantes, ces revendications se heurtèrent cependant aux mots d’ordre sécuritaires et militaires qui voyaient dans des formes plus ou moins strictes de l’assignation à résidence le moyen le plus efficace de contrôler et d’« étreindre » les populations. Ces questions se posaient bien sûr avec une acuité particulière dans les départements frontaliers et après que les principales monarchies européennes furent entrées en guerre contre les gouvernements révolutionnaires. Par delà les périodes de troubles, se dessina cependant peu à peu un consensus qui s’imposa au cours du xixe siècle  : la libre circulation intérieure devait être la règle tandis que le franchissement des frontières externes relevait de la monopolisation de la détermination des déplacements légitimes [36], par un État en voie de se doter de l’appareil administratif permettant d’identifier les populations. Il reste pourtant que, des années 1860 aux années 1880, il était plus facile à certaines populations étrangères de pénétrer en France, dans le cadre des traités de libre-échange (en particulier avec la Grande-Bretagne ou la Belgique), qu’à certains Français de se déplacer d’un département à l’autre. Les étrangers étaient cependant visés par des dispositifs de contrôle spécifiques.

Depuis 1849, l’art. 7 de la loi du 3 décembre 1849 autorisait le ministre de l’intérieur, les préfets des départements et le préfet de police de Paris à faire reconduire à la frontière les étrangers indésirables [37]. Le décret du 2 octobre 1888, et la loi du 8 août 1893 qui le renforça, vinrent compléter cet embryon de police des étrangers (qui, sous l’Ancien Régime, était cantonnée à la surveillance politique). Ils dotaient le pays d’une réglementation et d’un contrôle bureaucratique permettant théoriquement de sanctionner les manquements aux règles relatives aux déplacements internationaux et à l’installation des étrangers. Ces évolutions législatives furent adoptées dans un climat de crise économique, d’agitations xénophobes, de crainte du terrorisme et des attentats de rue perpétrés par les anarchistes [38]. La principale obligation instaurée par ces textes résidait dans l’immatriculation du migrant dans sa commune de résidence, impératif que la faible bureaucratisation des administrations municipales permettait de contourner assez aisément.

La période de l’entre-deux-guerres vit se renforcer et se sophistiquer un contrôle des déplacements désormais concentré sur la population étrangère, dans un contexte – celui de la Première Guerre mondiale et de ses suites – marqué par un climat nationaliste et xénophobe exacerbé, ainsi que par une situation juridique d’exception. De fait, c’est sous le régime de l’état de siège que l’obligation du passeport et du visa pour l’entrée en France fut instaurée, tout comme le permis de séjour institué en 1917 pour les étrangers présents sur le territoire. Ces mesures furent certes abolies en 1918, mais rétablies quelques années plus tard  : leur mise en pratique durant les années de guerre avait montré leur utilité dans le contrôle des populations. La crise des années 1930 ajouta son lot de contrôles, les limitations imposées aux étrangers pour l’accès au marché du travail justifiant, à partir de 1935, que soit renforcé le contrôle de leurs déplacements de commune à commune, c’est-à-dire également d’employeur à employeur. Là encore, cette évolution s’incarna plus que jamais dans les titres et documents, identités de papier permettant d’identifier l’individu, mais aussi de vérifier la légitimité administrative et économique de sa présence [39]. Il s’agissait in fine de s’assurer qu’il était bien là où il était autorisé à être. Comme le passeport auquel on vient de faire allusion, ces titres permettaient de contrôler les déplacements et possédaient toutefois leur histoire propre, symptomatique de l’évolution de la surveillance des migrants.

Passeports et autorisations de voyage

Jusqu’au début de la Troisième République, les passeports intérieurs sont restés largement répandus. Ils favorisaient une forme de reconnaissance bien plus que l’identification à distance qu’ils matérialisent aujourd’hui  : ils faisaient à la fois office de recommandations pour les voyageurs de niveau social élevé et de laissez-passer pour les pauvres cherchant à échapper à l’incrimination de vagabondage. Depuis l’adoption du code pénal de 1810, il s’agissait d’un délit passible de trois à six mois de prison, infraction qui pouvait conduire à la relégation dans les bagnes coloniaux après la loi sur la relégation de 1885. Rétabli en 1803, étendu aux domestiques et aux femmes en 1854, le livret ouvrier jouait le rôle d’instrument de domestication du nomadisme et de l’instabilité des ouvriers  : délivré par les maires et les commissaires, laissé en possession des employeurs jusqu’en 1854, il permettait d’attacher les ouvriers à un employeur et faisait courir aux éléments du peuple qui se déplaçaient sans lui le risque d’être arrêtés et condamnés pour vagabondage. Même s’il fut peu utilisé à cette fin, il était une sorte de marque d’infamie – parfois retournée en accessoire de la fierté ouvrière – par l’obligation d’enregistrement et de contrôle policier [40]. De ce fait, il était porteur d’une criminalisation latente induite par le rappel des délits proprement ouvriers (par exemple, le délit de coalition – l’interdiction des arrêts de travail collectifs – jusqu’en 1864) et des formes de signalement réservées aux délinquants (à la fois dans la façon dont ils étaient décrits et dans l’obligation d’être soumis au contrôle policier à l’instar des interdits de séjour, en particulier à Paris et dans les grandes villes). Ce livret ouvrier fut supprimé en 1890, en une période de reprise économique au cours de laquelle les employeurs ne voyaient plus l’intérêt de remplir des formalités administratives chronophages.

Plus que la logique policière, c’est donc la logique économique qui importe ici, les deux se mêlant d’ailleurs pour tout ce qui concerne la gestion des populations étrangères. Au cours des années 1860-1910, les exigences administratives en matière de franchissement des frontières et d’installation en France pour les étrangers étaient loin d’être insurmontables. Mais ces derniers étaient en fait complètement bridés dans leurs déplacements par la Grande dépression (années 1870-1890), leur exclusion des mécanismes naissants d’assistance et le fait que l’état d’indigence, à l’instar de ce qui se passait pour les Français, les conduisait à être renvoyés dans leur communauté dite d’origine, de gré ou de force.

Emprise et stigmates pénaux

Quand le noyau central du groupe ouvrier, largement composé d’étrangers, fut peu à peu attaché à la grande usine et à ses disciplines, ce sont d’autres populations mobiles qui ont été prises dans des dispositifs avant tout mis en place au nom de la lutte contre la délinquance  : mais, de fait et dans les esprits, ils ciblaient surtout des étrangers. À compter du tournant du siècle, ce sont ainsi les « bohémiens », désignés par le rapporteur de la loi de 1912 comme des « vagabonds à caractère ethnique » [41] qui ont suscité l’essentiel des attentions sécuritaires et xénophobes  : le carnet de voyage qui leur fut imposé en fit le seul groupe soumis à un enregistrement collectif et à des techniques anthropométriques jusque-là réservées aux repris de justice.

Censées être un sésame pour la circulation, ces mesures d’enregistrement étaient pénalisantes même si elles permettaient d’échapper aux poursuites pour vagabondage. Elles contribuèrent à homogénéiser et à désigner à l’opprobre public des populations racialisées et stigmatisées. En dépit du rôle qu’elles jouèrent dans l’assignation à résidence au cours du crépuscule de la Troisième République, puis dans la conduite dans des camps ouverts, dès les premiers mois du régime de Vichy, d’une partie des tsiganes de France internés jusqu’en mai 1946, ces mesures ne furent pas fondamentalement remises en cause avant 1969. Et encore furent-elles arrachées sous la pression des institutions européennes, en particulier la nécessité de se conformer au protocole n° 4 de la Convention européenne des droits de l’Homme et aux résolutions du Conseil de l’Europe. Le texte de 1969, toujours en vigueur, n’en reste pas moins empreint d’une profonde logique discriminatoire. La liberté de circulation reste subordonnée à la possession de ce carnet de circulation dont la soumission au contrôle policier ouvre la possibilité à de nombreux abus. Plus important encore, que signifie la liberté d’aller et venir si elle n’est pas assortie de son corollaire, « la liberté de s’arrêter et de stationner  ? » [42]. On voit à quel point cette question s’est actualisée depuis une vingtaine d’années avec l’arrivée de populations roms, ou désignées comme telles, venues d’Europe de l’Est. Leur liberté de circulation sans droit à l’installation s’est ainsi incarnée dans un nomadisme contraint, au besoin par l’usage de la force policière.

D’autres populations aux confins du national et de l’étranger, dans une situation d’infra-droit et de citoyenneté diminuée, partagèrent cette condition d’étrangers au corps social livrés à l’arbitraire policier, sans pour autant relever de la police des étrangers au sens strict. En France, entre 1944 et 1962, ce fut le cas des « Français musulmans d’Algérie » (FMA) qu’il était impossible d’empêcher de traverser la Méditerranée mais que les forces de l’ordre cherchaient à renvoyer en Algérie par une application dévoyée de la législation sur le vagabondage [43]. Seules les considérations matérielles et financières limitaient véritablement ces politiques. Elles étaient cependant parfois freinées par des prises de position (d’élus d’Algérie ou de communistes, d’associations comme le MRAP…) contre la criminalisation de ceux qui exerçaient leur droit à traverser la Méditerranée.

Dans les cas communs des « nomades » et des « FMA », des mises en scène médiatiques et politiques fondées sur la manipulation de la peur et la montée en épingle de faits divers ont été à l’origine de la construction de ces populations en problèmes publics. Elles ont ainsi favorisé la création de dispositifs d’identification et de police dérogatoires au droit commun (carnet anthropométrique de 1912, « Brigade nord-africaine » de 1925, « Brigade des agressions et violences » de 1953…). Ces formes d’emprise policière eurent aussi pour conséquence de rapprocher les conditions de vie de ces populations des stéréotypes dévalorisants qui contribuaient à en faire des boucs émissaires  : la population « nord-africaine » de Paris était décrite comme « inadaptée », « inassimilable » voire « violente », ce qui légitimait rafles et autres contrôles policiers dont la multiplication pouvait rendre difficiles les relations avec des employeurs préférant une main-d’œuvre moins ciblée par les forces de l’ordre.

Ce cercle vicieux n’était pas seulement fondé sur l’extranéité (tous les étrangers n’étaient pas soumis à la même emprise policière) ou sur le statut juridique (les « Français musulmans d’Algérie » devaient théoriquement bénéficier de droits et d’égards liés à la nationalité française). La force des marqueurs ethno-culturels et du rejet de la pauvreté contribuait à le renforcer. La façon dont certaines populations sont aujourd’hui encore des « gibiers de police » [44] au sens propre et non pas seulement métaphorique du terme (que l’on se penche sur les caractéristiques sociales et raciales des personnes victimes de violences policières) rend compte de la force de cette altérisation et de ces constructions médiatiques. Les usages de la prison et des camps d’internement sont aussi l’indicateur et la cause de ces découpages de populations, notamment par la « gestion différentielle des illégalismes » [45], qui recouvrent en partie seulement le grand partage entre nationaux et étrangers.

De la surveillance individuelle à la mise à l’écart collective

« Gibiers de police » par excellence, les étrangers ont en effet été visés de façon privilégiée par des formes d’enfermement diversifiées – de la prison au camp d’internement, en passant par l’hospice – dont on sait qu’elles ont par ailleurs touché d’autres populations. À mesure que l’immigration étrangère est construite comme problème et fait l’objet d’une politique, une institution et un dispositif se distinguent cependant – l’internement administratif, et le camp qui en constitue la traduction matérielle, dès lors que ce sont des populations, et non des individus, qu’il s’agit de mettre à l’écart.

L’internement débute toutefois en tant que mesure individuelle  : il autorise l’assignation à résidence des suspects politiques dès la Révolution française et, au début du xixe siècle, celle des malades mentaux troublant l’ordre public par leur comportement, dont le placement d’office en hôpital est possible sur décision préfectorale à partir de 1831. Lorsque, quelques années plus tard, l’empire colonial français est doté d’un régime spécifique de l’« indigénat », l’internement administratif figure parmi l’arsenal dont disposent les fonctionnaires locaux et devient un mode de gestion des déviances « indigènes », notamment de la subversion politique [46].

Dans les deux cas, l’internement se distingue de l’emprisonnement sur au moins trois points  : en premier lieu, il ne vise pas à punir un infracteur pour un délit avéré, mais à restreindre les déplacements d’un individu de manière préventive, parce qu’il représente un danger (politique, criminel, sanitaire) pour la collectivité. Ensuite, il ne vise pas à faire appliquer une décision judiciaire, mais il place les internés hors de l’ordre juridique même. Instrument privilégié des états d’exception – guerre, insurrection ou péril national – l’internement a donc pour objectif la définition d’une frontière  : d’un côté, les citoyens de plein exercice  ; de l’autre, les « dangereux » ou « indésirables » auxquels la justice ne reproche rien, mais dont la condition ou le comportement justifie qu’on suspende préventivement leurs droits civiques, quand ils en ont, et qu’on les mette sous surveillance à l’écart de la communauté des citoyens. Le traître, le colonisé – a fortiori déviant – et l’aliéné ne sont-ils pas, par eux-mêmes, déjà étrangers à la société  ?

La dernière particularité de cette mesure répressive mais extra-judiciaire est de ne pas nécessairement passer par l’enfermement. S’il s’agit de s’en prendre à une population suspecte, le but officiel de l’internement n’est jamais en effet de redresser ou de rééduquer, mais uniquement d’empêcher la dissémination du danger dont est porteur l’individu, en interdisant ou en limitant sa liberté de circulation. C’est dans cette perspective que l’internement administratif se traduit, dans certains cas, par une assignation à résidence qui n’interdit pas absolument les déplacements mais en restreint le périmètre aux limites d’une ville ou d’un département, et oblige l’interné à confirmer régulièrement sa présence auprès des administrations locales. Dans la même logique, l’internement peut passer (notamment dans le contexte colonial) par un exil forcé éventuellement cumulé avec la privation de liberté sur les lieux de « transportation » visant de même à en finir, momentanément ou définitivement, avec l’influence néfaste du « mauvais sujet ».

Comme l’ensemble de l’ordre juridique et des pratiques administratives, cette forme originelle de l’internement va toutefois se nationaliser à son tour au cours du xxe siècle. Plutôt que d’assigner des individus à résidence, il s’agit désormais de regrouper des populations – c’est-à-dire, là encore, les « populations flottantes », vagabonds, chômeurs et marginaux, dont on a déjà dit qu’elles formaient par excellence la clientèle des policiers. L’apparition des camps marque alors ce passage de la surveillance individuelle à la mise à l’écart collective de ceux qui, en raison de leur appartenance à un groupe, sont jugés extérieurs à la nation comme communauté politique [47].

Cette catégorie couvre en l’occurrence une grande diversité de populations, dont le point commun est là encore d’être enfermées à titre préventif et de ne pas ou de ne plus disposer du statut de plein citoyen. Parmi elles, les étrangers constituent toutefois les habitants récurrents des camps  : dès lors que les citoyens sont redéfinis comme ceux et seulement ceux qui possèdent la nationalité française, ceux qui en sont exclus agrègent a priori les tares pouvant motiver un retranchement hors de l’État-nation. En tant que groupe indistinct, les étrangers cumulent ainsi les stigmates qui pesaient auparavant sur les individus visés par l’internement administratif. En temps de guerre, ils sont par excellence des suspects politiques, désormais qualifiés de « suspects au point de vue national »  : si l’on emprisonne quelques Français qu’on soupçonne de traîtrise en raison de leurs opinions jugées séditieuses, on interne plus massivement les étrangers ressortissants d’un pays en guerre avec la France, et donc potentiellement à la solde de l’ennemi. Dès la Première Guerre mondiale, la proclamation de l’état de siège autorise ainsi la création de camps pour les Allemands et les Autrichiens présents sur le territoire français au moment de la déclaration de guerre [48]  ; le déclenchement des hostilités, en septembre 1939, amène de même son lot de camps destinés à nouveau aux nationaux des pays membres de l’Axe [49]. L’ennemi en temps de guerre n’est toutefois pas seul en cause  ; s’y ajoutent, là encore et par excellence, les étrangers expulsés de France ou non admis sur son territoire.

Logiques de l’enfermement des étrangers

Dans ce cas particulier, il faut alors se concentrer sur un triptyque – expulsion, internement administratif, camp – qui vient compléter les techniques de contrôle policier de la population étrangère précédemment évoquées. Déjà utilisée sous l’Ancien Régime – où elle constituait une mesure individuelle permettant de renvoyer du royaume les diplomates et espions présumés – l’expulsion devient elle aussi au cours du xxe siècle une technique de gestion des populations et, une fois de plus dans une perspective « nationale », un outil décisif pour l’allocation différentielle des populations entre les États-nations [50]. Et, là encore, les stigmates pesant classiquement sur les « suspects » et les « dangereux » à mettre à l’écart sont transposés, moyennant quelques transformations, sur les étrangers  : à partir de la fin du xixe siècle, l’expulsion vise par excellence les étrangers condamnés pour un délit pénal, mais elle concerne aussi ceux dont les activités politiques ou syndicales sont jugées subversives, et elle est de fait utilisée également pour renvoyer des étrangers chômeurs considérés comme des « bouches inutiles » à la charge de la collectivité [51].

La « nationalisation » progressive de la société a toutefois une autre conséquence, en l’occurrence problématique pour les administrations  : expulser des étrangers, c’est à la fois les exclure du territoire national et les renvoyer vers un État étranger qui peut ne pas les réadmettre. C’est le problème que posent, dès 1918, les nombreux peuples « sans-État » issus du règlement de la Première Guerre mondiale  : anciennes minorités des empires ottomans ou austro-hongrois, ces populations sont le plus souvent apatrides donc dépourvues d’un État protecteur susceptible de les accepter légalement si leur État d’accueil les oblige au départ. La situation ne fait que s’aggraver au cours des années 1930, lorsque la multiplication des régimes autoritaires en Europe accroît sans cesse le nombre des réfugiés politiques fuyant la répression.

Les camps d’étrangers

En France, c’est notamment sur ces deux populations – réfugiés et apatrides – que se cristallise le débat plus général autour de la police des étrangers au milieu des années 1930  : quelle que soit leur nationalité, ces derniers ne peuvent quitter le territoire lorsqu’ils sont expulsés, faute d’être légalement admissibles ailleurs. Une première mesure, déjà prévue par la loi de 1849, consiste à emprisonner les récalcitrants aussi longtemps qu’ils demeurent sur le territoire. L’impossibilité pour ces « expulsés inexpulsables » de quitter matériellement le territoire incite toutefois, au début des années 1930, à ajouter à la prison une mesure d’internement qui conserve la dimension punitive des camps tout en organisant la mise à l’écart durable de cette population sans État. C’est pour elle qu’on envisage donc la création de camps, tant au sein des instances internationales que dans quelques cercles académiques et parlementaires français. C’est pour elle, de même, que le décret-loi Daladier du 2 mai 1938 prévoit l’assignation à résidence sur le territoire français, avant qu’un autre décret-loi y ajoute, le 12 novembre, la possibilité d’interner dans des « centres spéciaux de rassemblement » ceux de ces inexpulsables qui constitueraient, par surcroît, un danger pour l’ordre public [52].

Avant de préciser leur actualité, ce retour historique permet de dégager quelques traits distinctifs des « camps », qu’une série de travaux ont progressivement mis en exergue depuis une dizaine d’années [53]. Bien que situé sur le territoire d’un État-nation, le camp reconstitue en son sein un espace « extérieur » à l’ordre politique, dont le statut politique est, sinon inexistant, du moins problématique – tout comme le statut des non-citoyens qui s’y trouvent enfermés. Matérialisant donc une frontière juridique entre les citoyens et les non-citoyens, le camp peut, dès lors, ne pas être créé sur décision émanant d’une administration, mais trouver son origine dans un rassemblement de fait de populations, lié précisément à la proximité d’une frontière infranchissable, et que les forces de l’ordre ne viennent quadriller et organiser qu’après coup. En marge des étrangers expulsés, c’est le cas pour les réfugiés espagnols fuyant la répression nationaliste à l’issue de la guerre civile de 1936-1939, reçus dans l’improvisation et parqués dans des espaces progressivement clôturés et administrés. Mais cette situation, on l’aura compris, trouve un prolongement contemporain dans la « jungle » de Calais, un temps officiellement concrétisée à travers la mise en place du camp de Sangatte, et depuis constamment démantelée pour se reconstituer immédiatement en fait.

Cette improvisation étatique, signe de l’appartenance du camp à un « extérieur » de l’ordre politique, rend également compte de la dimension structurellement précaire des camps – structures malléables et faciles à construire, à démonter ou à adapter à l’accueil successif de populations hétérogènes. Elle éclaire a fortiori la dimension infra-politique de la survie qui s’y instaure, dominée par des impératifs de prise en charge humanitaire  : soigner, alimenter, héberger sans pour autant favoriser l’installation définitive de populations qui doivent demeurer « déplaçables » tout en restant sous surveillance.

Sur ce point, on ajoutera la dimension punitive, présente là aussi dans toutes les formes d’internement dès le xixe siècle, qu’elles visent les étrangers ou d’autres populations stigmatisées. Là encore, la répression des étrangers possède, à partir des années 1930, ses techniques et ses répertoires d’action propres – autour d’une procédure spécialisée, l’éloignement du territoire – mais elle les combine avec des logiques policières et judiciaires également mobilisées sur d’autres « gibiers de police », y compris les délinquants  : autour des identités de papier se greffent ainsi des pratiques policières, du contrôle d’identité à la rafle, dont les étrangers ne sont pas les seuls à faire l’expérience mais qu’ils subissent de façon continue.

Si l’internement est lui aussi une particularité du contrôle de l’immigration étrangère, on a vu pour les cas des « expulsés inexpulsables » qu’il vient remplacer la peine d’emprisonnement punissant le refus d’exécuter une mesure d’éloignement, mesure désormais inefficace pour quadriller des populations de toute façon incapables de quitter la France par leurs propres moyens. Pour les étrangers jugés « expulsables » et non visés par ce dispositif, la condamnation pénale et la détention restent cependant la règle en cas de refus d’obtempérer. À cet enfermement-sanction vient même s’ajouter, dans certains projets de loi de l’entre-deux guerres, l’idée d’une « détention administrative » permettant de transférer les étrangers en fin de peine vers les prisons jouxtant les frontières internationales, afin de préparer plus efficacement leur renvoi [54]. De son côté, le placement en « centre spécial de rassemblement » conserve toute sa dimension punitive aux yeux de ses concepteurs  : d’abord, parce qu’il ajoute à la simple assignation à résidence le stigmate supplémentaire de l’enfermement physique, lié à la suspicion politique pesant sur les internés. Ensuite, parce que les débats qui précèdent la mise en place de ces camps les assimilent explicitement à des bagnes ou lieux de relégation, que l’on envisage d’ailleurs de construire dans les colonies [55].

Si le camp se distingue donc des technologies pénales classiques, notamment la prison, par son organisation et par les populations qu’il traite, il transpose in fine une même dynamique punitive sur la population étrangère et l’adapte à son statut administratif comme à ses propriétés sociales. Cette « forme-camp », l’évolution contemporaine du contrôle de l’immigration la perpétue, tout en la modifiant notablement.

L’après-guerre n’abolit pas tout contrôle de l’immigration, mais les années de prospérité qui suivent la Libération voient malgré tout la pression s’atténuer sur les étrangers [56], tandis que les outils et les répertoires policiers de quadrillage et de répression – dont l’internement – se concentrent en revanche sur le groupe voisin des « Français musulmans d’Algérie », dans le contexte des conflits de décolonisation. L’indépendance des anciennes possessions françaises, en transformant les indigènes d’hier en travailleurs étrangers immigrés à partir des années 1960, place les nouvelles populations étrangères dans la continuité de la clientèle policière, aux côtés des étrangers originaires d’Europe du Sud – bien que ces derniers se distinguent progressivement, puisque l’adhésion de leurs pays d’origine à la Communauté économique européenne et la diminution en son sein des contrôles pour les ressortissants de la CEE les placent dans une nouvelle catégorie, relativement moins surveillée sur le territoire.

Actualité de l’enfermement

Tout au long des années 1960 et 1970, le contrôle policier de l’immigration survit donc, tout comme les registres de la répression – des rafles à l’enfermement, en passant par les contrôles d’identité – et s’augmente par ailleurs de l’expérience de la gestion des indigènes coloniaux en métropole. En témoignent précisément les luttes qui éclatent au début des années 1970 autour des pratiques administratives et policières de contrôle des migrants – qu’il s’agisse du contrôle qui pèse sur l’hébergement en foyer, notamment Sonacotra, ou des arrestations et des séquestrations abusives [57]. L’existence même de ces luttes pointe toutefois vers une particularité des années 1970  : celle d’une visibilité croissante des étrangers dans les mobilisations collectives, et la place privilégiée qu’occupe le droit dans ces mouvements de revendication. Dans la seconde moitié des années 1960, un champ associatif s’est tout d’abord constitué autour de la défense des « travailleurs immigrés », du côté des étrangers eux-mêmes (le Mouvement des travailleurs arabes, MTA) et du côté des associations françaises qui se constituent dans le sillage de mai 1968 (par excellence le Gisti, créé en 1972).

Dans ce dernier exemple, le recours à l’« arme du droit » [58] – à la fois comme enjeu, puisqu’il s’agit de défendre les droits des étrangers, et comme terrain de lutte, puisqu’une partie du combat se déroule dans le prétoire – se combine avec la problématique de l’information  ; l’enjeu est de rendre visibles non seulement la condition des étrangers, mais surtout les pratiques administratives et policières discrétionnaires, et par définition fugaces, qui régissent leur existence. En référence au respect des libertés, puis aux principes plus généraux de l’État de droit, c’est le passage progressif – et partiel, les fonctionnaires conservant un pouvoir discrétionnaire – de la police au droit des étrangers qui s’opère. Au gré des décisions de justice, des pratiques anciennes sont ainsi confirmées, interdites, ou simplement réorganisées.

C’est le cas pour la pratique policière consistant à enfermer les étrangers en instance d’expulsion  : jamais totalement disparue, elle connaît une recrudescence notable après l’arrêt de l’immigration dite « de travail » et le retour au contrôle des frontières en 1975. Son évolution postérieure est symptomatique de l’évolution plus générale de la répression de l’immigration en général. Repéré dès le milieu des années 1970, l’enfermement des étrangers en instance d’expulsion est dénoncé, d’abord localement (à Marseille où un lieu de confinement, un hangar désaffecté sur le môle portuaire d’Arenc, défraie la chronique pendant plusieurs années), puis attaqué devant les tribunaux par les représentants d’une série d’organisations militantes. Le résultat de la confrontation est, en 1980-1981, la légalisation de la pratique, mais aussi sa transformation substantielle. Jadis objet de circulaires non publiées ou simple routine policière sans base légale, la rétention, en s’institutionnalisant, se développe et quitte en partie la précarité qui marquait traditionnellement les camps  : les locaux, bâtis en dur, voient leur usage se développer d’autant – pour l’enfermement des mineurs, des familles, et pour une durée progressivement portée, des six jours prévus en 1981, à douze, puis trente-deux, puis à quarante-cinq jours en 2011.

Ce durcissement constant n’a toutefois pu s’effectuer sans que, sur le versant des droits, une série de garanties soient ajoutées à chaque réforme, souvent du reste sous la pression des groupes associatifs. De ce point de vue, l’institutionnalisation des centres de rétention suppose également leur contrôle accru, et la visibilité et la « traçabilité » des pratiques policières qui l’accompagnent. Le premier type de contrôle est judiciaire, un magistrat – l’actuel juge des libertés et de la détention – étant appelé à évaluer le bien-fondé de l’enfermement, désormais au bout de cinq jours de rétention. Mais l’innovation, au moment de la mise en place des premiers centres, en 1984, concerne surtout la présence d’une association au cœur même des centres de rétention pour y assurer une tâche non pas purement humanitaire, mais axée, là encore, sur l’usage du droit pour la défense des étrangers. La Cimade reste longtemps la seule association dont les membres sont présents sur le terrain à ce titre, pour assurer une double mission  : d’une part, expertiser les conditions de rétention (qui font l’objet d’un rapport d’abord confidentiel, puis publié à partir de 2001), et, d’autre part, pour proposer une assistance juridique individuelle aux étrangers enfermés.

Cette évolution multiplie les paradoxes. Loin d’être contradictoire avec le développement de la rétention depuis les années 1970, elle participe de son institutionnalisation en se superposant aux dispositions répressives et sécuritaires dont elle infléchit de ce fait la mise en œuvre. Elle modifie simultanément l’exercice de la police des étrangers, au sein des centres comme en dehors, en inscrivant en partie les pratiques policières et administratives dans l’espace public. De fait, autour du dispositif d’éloignement du territoire tel qu’il existe aujourd’hui, c’est une arène publique, restreinte mais composée d’acteurs spécialisés ou « experts » (militants associatifs, praticiens du droit, journalistes) qui se cristallise aujourd’hui, entretenant une attention publique et également judiciaire sur la répression par ailleurs accrue de l’immigration.

Les récentes attaques contre la présence associative en rétention rappellent suffisamment la précarité et la réversibilité de ces contre-pouvoirs [59]. Pour la plupart des entraves à la liberté de mouvement au sein de l’Union européenne, les contrôles juridictionnels, administratifs ou non gouvernementaux ont eu tendance à se multiplier ces dernières années. Il est toutefois nécessaire de replacer ces dispositifs dans l’architecture plus générale du contrôle des déplacements au sein de l’UE.

Durcissement et « pixellisation » des entraves policières

Le mouvement historique que nous avons défini au début de cette contribution s’amplifie donc, mais se complexifie également  : d’une part, le contrôle de l’immigration s’est constamment durci depuis le milieu des années 1970, la rétention administrative étant insérée dans un dispositif ramifié organisant la surveillance des étrangers et leur arrestation, leur identification par le recours à des fichiers nationaux ou européens spécifiques (d’AGDREF à Eurodac), leur éloignement par le recours à des mesures toujours plus sophistiquées  : dans le cas français, l’expulsion héritée de la loi de 1849, maintenue en 1945, est augmentée de l’interdiction judiciaire du territoire dans les années 1970, et d’une mesure de « reconduite à la frontière » progressivement autonomisée entre 1981 et 1986. La rétention administrative termine cette « chaîne de l’éloignement » évoquée depuis quelques années par les circulaires, et qui croise en de nombreux points la « chaîne pénale », parce que l’emprisonnement préalable au renvoi forcé vers le pays d’origine reste envisagé pour certains étrangers, et parce que le passage par la reconduite et la rétention est précédé par l’arrestation et la garde à vue. Ce durcissement se combine néanmoins avec l’institutionnalisation et l’ouverture vers diverses formes de contrôles publics qui marquent les centres de rétention évoqués précédemment – et dans une moindre mesure les zones d’attente destinées aux étrangers arrêtés à leur entrée sur le territoire français [60].

Cette intrication d’une punitivité accrue et d’un contrôle démocratique s’exerçant au sein des États membres est une des raisons de l’externalisation européenne des points de surveillance et de réorientation des migrants (voir article p. 60). Les camps tels qu’on les a présentés continuent à y jouer leur rôle de lieux de regroupement, d’identification et de redistribution générale des populations migrantes, mais ils s’inscrivent dans un réseau plus large – et nettement moins contrôlable car moins visible – de points de passage et de pratiques de contrôle qui se déploient notamment sur la frontière externe de l’UE. La même division existe toutefois également au cœur des États membres. De ce point de vue, les espaces officiels tels que les centres de rétention ou les zones d’attente font l’objet de surveillances diverses, mais aussi de politiques de communication visant à mettre en évidence leur bon fonctionnement et leurs « performances » en matière de mise en œuvre effective des éloignements. À l’opposé, les rassemblements de facto de migrants par ailleurs difficilement expulsables – par excellence, ceux des candidats à l’asile de la « jungle » de la région de Calais – sont « liquidés » périodiquement par la police lorsqu’ils deviennent exagérément voyants, quitte à disperser à nouveau les camps de fortune qui se reconstruiront à proximité.

Cette remarque renvoie in fine à la question du renouvellement des pratiques policières en matière de gestion des déplacements transfrontaliers. S’il s’agit d’arrêter certains déplacements, d’en orienter d’autres, quelques auteurs ont évoqué, non seulement l’externalisation des contrôles – il s’agit d’empêcher le déplacement vers l’Europe avant même l’entrée sur le territoire Schengen – mais aussi la « pixellisation » de la frontière  : les points de contrôle sont en effet désormais éclatés de part et d’autres des lignes frontalières, et sont fortement individualisés – une personne en mouvement étant à tout moment et en tout lieu susceptible d’être arrêtée dans son déplacement pour être identifiée et potentiellement contrainte d’interrompre ou de réorienter son voyage [61]. Comme le souligne Didier Bigo, les répertoires policiers hérités du passé – rafle, contrôle d’identité, rétention provisoire dans des locaux réquisitionnés – tendent malgré tout à perdurer [62]. Ils s’articulent, en définitive, avec cette nouvelle cartographie de la répression et du filtrage des déplacements.

L’immigré, cible d’un droit pénal de l’ennemi  ?

Claire Saas Université de Nantes, Gisti