Plein Droit n° 45, mai 2000 — « Double peine »

Un rendez-vous manqué

Nathalie Ferré, maître de conférence en droit privé
à l'Université Paris XIII et présidente du Gisti

A la suite des grèves de la faim menées à Lyon en juin 1998 par plusieurs étrangers frappés par la « double peine » (condamnation pénale à laquelle vient s'ajouter une mesure d'éloignement du territoire), la ministre de la justice avait chargé une commission présidée par Christine Chanet, conseillère à la Cour de cassation, de « mener un travail de réflexion et d'études sur le prononcé des peines d'interdiction du territoire à l'égard des étrangers ayant des liens familiaux et privés forts avec la France ».

La circulaire qui en est issue un an après, tout en reprenant certaines des recommandations du rapport, n'est pas à la hauteur des espoirs qu'il avait fait naître.

Le rapport remis par Christine Chanet, à l'issue de l'étude qu'elle a menée, à la demande du ministère de la justice, sur les interdictions du territoire français (ITF), se montre, de façon générale, assez critique à l'égard du système actuel. Il ne va cependant pas jusqu'à proposer la suppression de ces interdictions du territoire prononcées par les tribunaux répressifs. Du reste, ses onze propositions paraissent bien timides, voire en décalage, par rapport à ses observations et critiques souvent pertinentes.

Le rapport suggère d'abord que cette peine complémentaire ne soit plus prévue en cas de simple délit de séjour irrégulier (ou entrée irrégulière), mais qu'elle soit limitée « aux cas de récidive en matière d'infractions à la législation sur les étrangers ». Notons que 60 % des étrangers condamnés à une interdiction du territoire français l'ont été pour infraction à la législation sur les étrangers, ces éléments statistiques cachant d'énormes différences selon les juridictions saisies.

S'il n'est pas envisagé de supprimer la peine pour les infractions de droit commun, la commission propose, en revanche, de « limiter les interdictions définitives aux seules infractions pour lesquelles la réclusion ou la détention perpétuelle est encourue ». Le recours à cette peine qui équivaut à un bannissement à vie ne serait plus prévu que pour les crimes les plus graves. La commission reconnaît qu'une telle condamnation efface la fonction de reclassement normalement attachée à la peine. Pourquoi dès lors maintenir son existence ? La question reste sans réponse.

Le respect de la vie privée
et familiale

La proposition n° 3 porte sur la clarification de l'état du droit à l'attention des juridictions. Il s'agit ici d'informer les magistrats et en particulier les parquets sur les textes applicables, l'intention du législateur et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Les juridictions, lorsqu'elles entendent user de cette peine complémentaire, doivent avoir en tête les exigences de l'article 8 de ladite convention, garantissant le respect de la vie privée et familiale, dans la mesure où les étrangers qui peuvent alléguer de liens personnels et familiaux forts avec la France (parenté avec un ressortissant français, arrivée très tôt en France ou durée de séjour supérieure à dix ans par exemple), ne sont pas protégés d'une mesure judiciaire d'éloignement du territoire. Dans le même ordre d'idée, il est suggéré « de sensibiliser les barreaux à la question de l'interdiction du territoire, ainsi d'ailleurs de manière plus générale, qu'à la législation sur les étrangers » (établissement d'une liste d'avocats volontaires prêts à défendre les étrangers menacés par une telle condamnation...).

Dans sa proposition n° 5, la commission préconise d'« améliorer les modalités de la collecte des éléments de personnalité ». C'est le seul moyen de vérifier le respect de la vie privée et familiale de l'intéressé. Une circulaire pourrait, selon les rapporteurs, demander aux parquetiers de mener systématiquement une enquête de personnalité — ce qui inclut de se renseigner sur les liens demeurant avec le pays d'origine — dès lors que le prévenu est susceptible d'être frappé par une interdiction du territoire. Il faut, par ailleurs, et c'est l'objet d'une autre proposition, favoriser dès le début de la procédure le débat contradictoire. Combien d'étrangers se retrouvent en effet dans le prétoire sans mesurer un instant les risques d'une condamnation aussi lourde de conséquences ? Ils ne s'y préparent pas, ce qui obère la qualité de leur défense. Est-ce la remise d'un formulaire-type, rédigé en plusieurs langues, qui va pouvoir corriger cet état de fait ?

Quand bien même les prévenus seraient clairement informés — l'enquête de personnalité œuvre dans le même sens — de la possibilité de se voir condamnés à une interdiction du territoire, ceux qui ont des attaches personnelles et familiales en France ne peuvent imaginer que ces attaches soient annihilées par une décision de justice. Comment peut-on être condamné à ne plus vivre auprès des siens, une fois la peine de prison purgée ?

« Un véritable bannissement »

Plus intéressante est la proposition n° 7 qui consiste à prohiber l'interdiction du territoire français pour les étrangers ayant suivi leur scolarité en France et y résidant habituellement depuis lors. Ainsi la commission relève-t-elle que « les difficultés que pose, au regard du respect dû à la vie privée et familiale, le prononcé d'une ITF concernent, au premier chef, cette catégorie de ressortissants étrangers qui ont passé leur jeunesse en France, y ont été scolarisés et, partant, sont devenus sociologiquement, humainement, culturellement français sans pour autant le devenir juridiquement ».

Pour ceux-là, la peine d'interdiction du territoire « équivaut à un véritable bannissement », ce qui conduit la commission à préconiser à leur encontre une protection absolue face à l'éloignement judiciaire, quelle que soit la gravité des actes commis. Les autres catégories — ceux arrivés tôt en France mais après l'âge de six ans, les conjoints de Français ou encore les étrangers ayant un long passé professionnel en France — ne trouvent pas grâce aux yeux de la commission pour bénéficier du même traitement... Pour ces catégories, il faut juste « renforcer l'efficacité de la protection relative ». Le droit positif actuel prévoit, en effet, en ce qui les concerne, le prononcé de la peine complémentaire d'interdiction du territoire, à condition que le juge motive spécialement sa condamnation. L'exigence d'une telle motivation, posée par la loi du 11 mai 1998, serait suffisante ; du moins l'échec du dispositif n'aurait-il pas encore été démontré. Sur ce point, la commission propose qu'une circulaire soit adressée aux parquets leur demandant de ne requérir la peine d'éloignement forcée que « lorsque, compte tenu de la gravité des faits reprochés au prévenu, cette mesure ne porte pas au droit au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise ».

Or, de telles instructions ne constituent qu'un rappel de la loi, en l'occurrence de l'article 131-30 du code pénal et de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme. De la même façon, cette circulaire demanderait au ministère public de faire appel quand la peine n'a pas été requise en première instance.

La gravité de la peine d'interdiction du territoire français vient pour partie de la difficulté de la remettre en cause. Il appartenait donc à la commission de se pencher sur la voie de recours offerte aux intéressés, à savoir la procédure de relèvement. Rappelons que la juridiction qui a prononcé l'interdiction du territoire est compétente pour revenir sur sa décision et ainsi la relever. Il est suggéré dans le rapport d'élargir les possibilités de relèvement. Comment ?

Si elle n'entend pas supprimer la condition tenant à l'exigence d'un séjour hors de France pour pouvoir utiliser ce recours — condition pourtant contestable —, la commission est d'avis de permettre les requêtes en relèvement d'interdiction du territoire lorsque la mesure a été prononcée à titre de peine principale, ce qui est actuellement impossible en vertu de l'article 702-1 du code de procédure pénale.

Toujours dans le même domaine, il est proposé de définir une politique — toutes les requêtes en relèvement doivent donner lieu à une instruction rapide du parquet, devant s'accompagner de conclusions qui intégreraient les exigences du respect de la vie privée et familiale — et de prévoir la motivation des jugements rendus en matière de relèvement de l'éloignement forcé.

Il est certain que, si elles se concrétisaient, les propositions contenues dans ce rapport amélioreraient sensiblement le sort des étrangers menacés ou frappés par une peine d'interdiction du territoire français. Mais beaucoup dépendent de la bonne volonté des parquetiers et des juges répressifs, et les réformes législatives préconisées demeurent timides au regard de la pertinence des constats. Par ailleurs, il est à craindre que le gouvernement estime avoir répondu, avec la circulaire du 17 novembre 1999, aux attentes exprimées dans le rapport. Or, cette circulaire de la garde des sceaux est bien loin d'avoir atteint un tel objectif.

L'accouchement
d'une souris

La circulaire adressée aux parquetiers a pour objet « la politique pénale relative au prononcé et au relèvement des peines d'interdiction du territoire français ». Si Elisabeth Guigou ne fait pas directement référence au rapport Chanet, plusieurs instructions s'en inspirent assez nettement. Notons que la garde des sceaux, à l'instar du ministre de l'intérieur quelques semaines plus tôt, réaffirme, en introduction, le souci de fermeté dans la maîtrise des flux migratoires.

La circulaire s'organise autour de trois points principaux, censés reprendre les éléments les plus importants du rapport Chanet :

• le respect du principe de proportionnalité de la peine d'interdiction du territoire français et la prise en compte des exigences de l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et du citoyen ;

• le développement de l'information des étrangers prévenus d'infractions réprimées par une peine d'interdiction du territoire, et l'amélioration des modalités de recueil des éléments d'informations sur la situation sociale de l'intéressé ;

• la définition des pratiques homogènes des parquets en matière de traitement des requêtes en relèvement d'interdiction du territoire français.

Tout d'abord, la garde des sceaux, comme le préconisait le rapport Chanet, rappelle aux membres du ministère public les exigences du droit français et de la Cour de Strasbourg quant au respect de la vie privée et familiale, exigences qui doivent les guider dans leurs réquisitions. Il est par ailleurs rappelé l'existence du principe de nécessité des peines et demandé que les parquetiers ne requièrent pas automatiquement la peine d'interdiction du territoire français lorsqu'elle est prévue pour l'infraction commise.

On pourra, concernant les infractions à la législation sur les étrangers, faire usage de cette peine « si le prévenu s'inscrit dans un processus de réitération, voire de récidive ». Il eut été plus clair de demander directement aux parquetiers de ne plus requérir d'interdiction du territoire français quand la personne est seulement poursuivie pour délit d'entrée ou de séjour irrégulier... si telle était l'intention de la ministre. Le fait de rappeler, en introduction, comme ont pu le faire bien d'autres circulaires, qu'il « convient d'exercer les poursuites pénales visant à l'interdiction du territoire en cas de réitération de l'entrée et du séjour irrégulier... » souffre pareillement d'un manque de fermeté.

La circulaire énumère ensuite les éléments de la vie sociale devant être pris en compte pour la mise en balance avec les impératifs de sécurité, déduite de la seule gravité de l'infraction commise. Bref, il s'agit d'inscrire dans les pratiques quotidiennes des parquetiers la voie tracée par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, dont on sait qu'elle s'est durcie ces dernières années.

A ce titre, la garde des sceaux précise qu'« il n'y a aucune commune mesure entre un étranger arrivé récemment et conjoint de Français depuis peu et un étranger arrivé en France en bas âge dont toute l'histoire personnelle, humaine, culturelle et scolaire est indissociable de notre territoire ». Faut-il déduire de cette formulation que le fait d'avoir grandi en France devrait amener le ministère public à ne pas requérir de peine d'interdiction du territoire français ? La ministre de la justice n'a pas eu le courage politique de le dire expressément.

De tels propos ne sauraient être qualifiés d'instruction. Quoiqu'il en soit, seule une modification législative en ce sens, comme le suggère le rapport Chanet, pourrait avoir l'efficacité souhaitée.

Selon la circulaire, « l'exercice des droits de la défense, le respect du principe du contradictoire et la nécessité de recueillir auprès de l'étranger les éléments les plus précis possibles sur sa situation familiale et privée rendent primordiale l'organisation de l'information de l'étranger sur les aspects spécifiques de la peine d'interdiction du territoire français ».

Une peine
quasi-systématique

Un long développement est donc consacré à l'élaboration d'un document, qui devra être nécessairement distribué à l'intéressé pour lui permettre de préparer une défense appropriée le moment venu. On ne dit pas qui prend en charge la réalisation concrète de ce document d'information qui devrait être complété par une « explication orale ».

Cette information, qui ne viendra pas réparer les dégâts déjà causés, n'aurait pas dû viser les seuls intéressés. Il eut été également pertinent de rappeler à cette occasion aux parquetiers et aux magistrats du siège les conséquences matérielles et humaines produites par une telle peine.

Il s'agit d'une étape nécessaire pour la collecte d'éléments utiles sur la vie sociale de l'étranger. La seconde étape consiste à mener une enquête rapide de personnalité. Toutefois, celle-ci doit être menée uniquement si « au cours de l'enquête de police, des éléments particuliers relatifs à la personnalité de l'intéressé ont été recueillis ». On ne peut que regretter son absence d'automaticité, eu égard à la gravité de cette peine complémentaire et à la propension des juges à la prononcer quasi-systématiquement.

Manque
de courage politique

Concernant enfin la procédure en relèvement d'une peine d'interdiction du territoire, il est rappelé la nécessité de respecter strictement les conditions ouvrant cette voie de recours. La circulaire est muette sur le prononcé de cette peine à titre principal fermant la porte à une requête en relèvement.

Elle énonce les quelques principes généraux qui doivent guider les parquetiers dans le traitement des requêtes déposées par les étrangers : prise en compte de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, nécessité d'une enquête et, le cas échéant, information précise et traduite de tout requérant dont la demande est manifestement irrecevable, et nécessité d'interjeter appel de tout jugement insuffisamment motivé et de toute décision n'ayant pas donné lieu à une appréciation équilibrée entre la gravité des faits et le droit au respect de la vie privée.

Il faudra sans doute plus que cette circulaire pour changer les pratiques, tant des parquetiers que des magistrats du siège, en matière d'interdiction du territoire français. Tant que les gouvernements successifs continueront d'afficher rigueur et sévérité à l'égard des étrangers en situation irrégulière, cette peine restera une arme facile pour se débarrasser des « indésirables »... Pour les étrangers qui ont grandi en France et dont toutes les attaches sont ici, aucun gouvernement n'a encore eu le courage de défendre l'idée d'une protection absolue face à l'éloignement. L'interdiction du territoire français constitue à la fois — et c'est là toute son ambiguïté — un instrument de lutte contre l'immigration irrégulière et une mesure d'ordre public frappant ceux qui le menacent, faisant ainsi concurrence à la reconduite à la frontière décidée par voie préfectorale et à l'expulsion. Dès lors est-ce bien une peine au sens du droit pénal ?

La position du Gisti, partagée par d'autres associations, est de revendiquer la suppression pure et simple de cette peine complémentaire. Si les situations humaines dramatiques auxquelles les interdictions du territoire français ont conduit ne suffisaient pas à convaincre, les arguments juridiques ne manquent pas en faveur de sa disparition du champ de la répression.

Il s'agit d'une peine discriminatoire au sens où elle ne peut frapper que les étrangers, lesquels, en plus de la peine d'emprisonnement ou de l'amende, peuvent seuls se voir interdire le territoire français, et d'une condamnation peu compatible avec la fonction d'amendement normalement attachée à toute peine pénale. Le but de la peine complémentaire accompagnant une peine principale ou s'y substituant, est en principe de toucher le délinquant par là où il a pêché. Ainsi existe-t-il un lien entre la peine dont il est frappé et l'infraction commise. Un tel lien est absent, concernant l'éloignement judiciaire forcé puisqu'il est prévu pour des dizaines d'infractions.

Qu'y a t-il par ailleurs de commun entre un retrait du permis de conduire, l'interdiction temporaire d'exercer l'activité à l'origine de l'infraction ou d'utiliser une carte bancaire, et l'interdiction de vivre, pendant des années, voire de façon définitive, dans le pays où l'on a tissé des liens indélébiles ? Combien d'étrangers, condamnés à partir, restent, se cachent, sombrent dans le désespoir, replongent parfois dans la délinquance du fait de la précarité de leur situation administrative... Il serait temps de lier la réflexion à l'adoption de mesures concrètes et courageuses.

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