L’Europe contrôle les familles immigrées

Depuis que les États membres ne pratiquent plus de politique active d’immigration de travailleurs, le regroupement familial est la voie d’intégration légale la plus sollicitée dans la plupart des États membres. La directive relative au regroupement familial porte dès lors la marque d’une importante tension de fond : organise-t-elle le droit fondamental de vivre en famille ou réglemente-t-elle une forme particulière d’immigration [1] 

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Les conditions légales du regroupement familial sont établies en droit belge par la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers, en son article 10 pour la famille des ressortissants des pays tiers à l’Union européenne, et en son article 40 pour la famille des ressortissants des États membres de l’Union européenne.

La directive sur le regroupement familial [2] a été établie dans la double perspective de concrétiser la notion d’espace de liberté, de sécurité et de justice, mais surtout d’assurer la sécurité juridique des personnes, d’éviter au maximum les déplacements secondaires justifiés par le « forum shopping  » (choix du pays de destination en fonction de sa législation) après entrée sur le territoire de l’Union, et d’assurer par conséquent un partage de la charge migratoire que représente l’immigration familiale.

Aux termes de la directive, le regroupement familial est désormais clairement affirmé comme un véritable droit subjectif ; il s’agit là d’un progrès remarquable. Par ailleurs, la directive ne porte pas atteinte à la faculté qu’ont les États membres d’adopter ou de maintenir des conditions plus favorables. On regrettera cependant que la clause générale de « stand still  » [3] qui figurait dans le projet de directive ait disparu au fil des quatre années de discussions qui ont précédé l’adoption de ce texte. Cette clause aurait empêché les États membres de se baser sur le texte de la directive pour introduire, au sein de leur législation nationale, des conditions de regroupement familial moins favorables que celles qui existent actuellement en la matière.

Le modèle familial traditionnel

Qu’en est-il du champ d’application personnel de ce texte ? Que ce soit du point de vue du droit des étrangers à vivre en famille ou de celui des personnes de même sexe ou encore des couples non mariés, la directive fige clairement les différents types de familles dans une hiérarchie au sommet de laquelle se trouve le couple hétérosexuel marié. En effet, la définition qu’elle donne de la famille et de ses membres exclut de son champ d’application les couples non mariés. Elle laisse seulement aux États la faculté d’autoriser l’entrée et le séjour du partenaire non marié pourvu qu’il y ait relation durable et stable dûment prouvée, c’est-à-dire un partenariat enregistré [4]. A l’heure ou les modèles de vie se différencient, où au niveau national le cadre légal s’adapte – très progressivement certes, mais s’adapte quand même – aux aspirations des citoyens, à toutes les formes de famille, il est regrettable que le cadre posé au niveau européen soit encore si lourdement imprégné du modèle familial occidental traditionnel.

La directive exclut également du statut de « regroupant » toutes les personnes en besoin de protection internationale dont la demande est encore à l’examen ainsi que celles qui, au terme de cette procédure, bénéficient d’une mesure de protection subsidiaire (protection contre les traitements cruels inhumains et dégradants et les situations de violences généralisées ou de violations massives des droits de l’homme [5]) ou temporaire (afflux massif de personnes déplacées [6]). Seuls sont donc concernés les réfugiés reconnus et les « simples » ressortissants d’États tiers, pourvu qu’ils aient un titre de séjour valable une année au moins et la perspective fondée d’accéder à un droit de séjour à durée indéterminée.

Cette dernière condition exclut également tous ceux qui bénéficient d’un séjour précaire ou limité dans le temps par nature, comme les étudiants par exemple. C’est à souligner, parce qu’interprétée strictement, elle exclura tous les ressortissants de pays tiers sauf les réfugiés reconnus et les résidents de longue durée ; tandis qu’interprétée de façon modulée, elle entraînera un traitement différencié selon l’État membre qui l’applique.

Sont explicitement exclues les personnes qui, sollicitant la reconnaissance de la qualité de réfugié, n’ont pas encore fait l’objet d’une décision définitive positive. Cette option, similaire à celle des nos instances officielles de l’asile, pose un vrai problème par rapport au droit au respect de la vie familiale tel qu’il est consacré à l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, dans la mesure où le candidat réfugié ne peut pas, par définition, vivre en famille dans son pays d’origine. Cette pratique est également contraire au principe d’unité familiale recommandé par l’Acte final annexé à la Convention de Genève. Enfin, la directive ne prévoit l’application du statut aménagé par la directive sur les réfugiés qu’à ceux dont les liens familiaux sont antérieurs à leur entrée sur le territoire, une condition qui n’est pas appliquée en droit belge (article 9) et qui, si elle devait être intégrée dans notre législation nationale poserait certainement d’importants problèmes.

La directive sur le regroupement familial prévoit limitativement les raisons pour lesquelles les États membres peuvent rejeter une demande d’entrée et de séjour aux fins de regroupement familial ou, le cas échéant, retirer le titre de séjour d’un membre de la famille ou refuser de le renouveler. Dès lors l’obligation posée dans certains droits nationaux d’effectuer le regroupement familial de tous ceux qui sont susceptibles d’en bénéficier dans un délai déterminé devra disparaître. Le mécanisme dit « de la cascade » (à savoir l’interdiction faite à un regroupé d’être lui-même regroupant) devra également être supprimé et pour les mêmes raisons. Enfin, il en va également ainsi de la limitation du bénéfice du regroupement familial aux mineurs de moins de quinze ans à charge.

Par ailleurs, le délai de traitement de la demande devra être réduit à neuf mois à partir du dépôt de la demande. Ce délai peut éventuellement être prorogé dans des cas exceptionnels liés à la complexité de l’examen de la demande. Dans la pratique, on constate que ce délai est aujourd’hui de douze à quinze mois. Neuf mois restent néanmoins un délai énorme dans la vie d’une famille. Rappelons que l’article 10 de la loi belge du 15 décembre 1980 prévoit qu’à défaut de réponse de l’administration dans l’année qui suit l’introduction de la demande de regroupement familial, la décision est réputée positive.

Une chose paraît intéressante à souligner ici : la directive détermine comment la demande de regroupement familial doit être introduite, et précise qu’elle doit être faite « soit par le regroupant soit par les membres de la famille  ». En l’état actuel, le droit belge permet uniquement l’introduction d’une demande de regroupement familial par le/la/les bénéficiaire(s) depuis le pays d’origine. Or, les administrations communales sont des services bien plus accessibles que les postes diplomatiques à l’étranger ; dès lors, permettre l’introduction de la demande de regroupement familial sur le territoire national constituerait un progrès notable vers plus de souplesse et de facilité pour les usagers, sans pour autant empêcher qu’il soit procédé aux enquêtes et contrôles utiles dans ce type de dossiers.

Indépendamment des adaptations obligatoires qui viennent d’être présentées, plusieurs questions importantes devront être tranchées lors de la transposition car la directive prévoit de très nombreuses dispositions facultatives. Ainsi, en ce qui concerne les membres de la famille bénéficiaires du droit au regroupement familial, la directive ouvre aux États membres la faculté de reconnaître ce droit aux ascendants au premier degré du regroupant et de son conjoint lorsqu’ils sont à sa charge et qu’ils sont privés du soutien familial nécessaire dans le pays d’origine. La directive offre donc la possibilité de remplacer la pratique discrétionnaire actuelle de délivrance, à ces personnes, d’autorisations de séjour pour circonstances exceptionnelles par une disposition légale leur reconnaissant le droit au regroupement familial.

Par ailleurs, la directive prévoit que l’État membre saisi peut, lors du dépôt de la demande de regroupement familial, exiger la preuve que le regroupant dispose d’un logement suffisant, d’une assurance-maladie et de ressources stables, régulières et suffisantes permettant d’éviter le recours au système d’aide sociale. Le non respect de ces conditions matérielles peut non seulement justifier le rejet de la demande mais aussi le retrait du titre de séjour des regroupés ou le refus de renouvellement de ce titre. Si cela se révèle être le cas dans la pratique, il faudra attirer l’attention des autorités sur le respect du principe de proportionnalité quant à l’ingérence qu’implique ce contrôle dans la vie privée des familles.

La directive aménage, par rapport à ces conditions matérielles, un régime plus favorable pour les réfugiés reconnus (sauf si le regroupement n’a pas été demandé dans les trois mois qui suivent la reconnaissance du statut). Cette condition, cependant, difficile à remplir, ne tient pas suffisamment compte du fait qu’il est très rare en pratique que le regroupement familial puisse effectivement s’opérer dans ce délai, en raison notamment du temps nécessaire à la recherche de tous les membres de la famille (effectué généralement par la Croix-Rouge) et aux formalités de délivrance des visas. Appliquée trop sévèrement par les États membres, elle reviendrait presque à vider de sa substance ce chapitre censé aménager un régime plus favorable au bénéfice des réfugiés reconnus.

Enfin, reste la question de la nature du séjour des membres de la famille bénéficiaires du droit au regroupement familial. La directive permet de limiter à un an – et ce pendant une durée maximale de cinq ans – la durée du séjour reconnu aux bénéficiaires du droit au regroupement familial. Or, le droit de séjour obtenu aujourd’hui en Belgique sur la base du regroupement familial est de nature illimitée. Il faudra donc veiller à ce que lors de la transposition de la directive, les objectifs de lutte contre la fraude, dans le cadre de la délivrance de visas notamment, n’aient pas pour effet la précarisation des personnes bénéficiant de ce droit au regroupement familial par la délivrance d’une succession de titres de séjour à durée déterminée.

Remarquons que la directive prévoit une forme de protection contre les maltraitances intra-familiales, les mariages forcés, et offre potentiellement une solution pour les femmes répudiées via la délivrance d’un titre de séjour autonome avant l’expiration du délai de droit commun « en cas de situation particulièrement difficile ». Il s’agit d’une disposition importante à transposer dans tous les cas pour couvrir les situations humanitaires qui peuvent se produire – vraisemblablement peu importantes en nombre mais importantes en gravité.

Enfin, si la directive n’affirme pas clairement qu’existent certaines catégories de personnes qui vivent effectivement sur le territoire et qui ne peuvent pas en être éloignées au nom du droit à vivre en famille, elle contient une ouverture sur la nature et la solidité des liens familiaux que les États membres doivent prendre en compte lors de la délivrance, du retrait ou du non renouvellement du titre de séjour « ainsi qu’en cas d’adoption d’une mesure d’éloignement du regroupant ou des membres de sa famille ».

Dans le cadre de la transposition de cette directive, le lien doit être fait, semble-t-il, avec celle relative au statut des ressortissants des pays tiers résidents de longue durée [7], qui comporte différents articles relatifs à la vie familiale. Même si plusieurs exceptions sont possibles, le principe et l’esprit en sont l’égalité de traitement entre un ressortissant européen et un ressortissant de pays tiers résidant dans un des pays de l’Union depuis longtemps (cinq ans – statut de résident de longue durée).

Dans cet esprit, le Centre pour l’égalité des chances et la lutte contre le racisme a recommandé aux autorités belges de reconnaître les mêmes droits au regroupement familial pour les étrangers qui, ayant obtenu le statut de résident de longue durée dans un autre pays de l’Union, viennent s’installer en Belgique en application de cette directive. De manière générale, le Centre a recommandé que les autorités veillent à respecter strictement le principe de non discrimination en transposant ce texte.

La tension interne propre à la directive regroupement familial, soulignée au début de cet article, entre immigration et vie familiale, lui vaut aujourd’hui de faire l’objet d’un recours en annulation partielle devant la Cour de justice des Communautés européennes introduit par le Parlement européen le 22 décembre 2003. La requête est fondée sur une question de procédure (le texte a été adopté sans que soit donnée une effectivité au pouvoir d’avis du Parlement européen), mais également sur la sauvegarde des droits fondamentaux. Sont en effet visés par la requête en annulation les articles qui permettent d’une part d’exiger une condition d’intégration à l’égard des enfants âgés de plus de douze ans arrivant seuls, d’autre part de limiter le bénéfice du regroupement familial aux mineurs de moins de quinze ans ; est également visé l’article qui autorise à fixer un délai d’attente de deux, voire trois ans de séjour légal pour le regroupant qui souhaite être rejoint par sa famille.

Ce recours n’a pas d’effet suspensif, et la procédure de transposition de la directive peut donc se poursuivre normalement. Si cela s’avère nécessaire, la clause de rendez-vous prévue par la directive devrait permettre d’apporter ultérieurement des modifications, notamment sur les articles contestés devant la Cour de justice. Il semblerait toutefois que ces articles ne soient pas transposés en droit belge, la Belgique entendant se réserver la faculté de maintenir des dispositions plus favorables [8].

L’attitude à l’égard des « étrangers » est un baromètre important de la qualité anthropologique et politique d’une société [9]. A cet égard une tendance particulièrement inquiétante de la directive apparaît notamment dans la disposition qui permet potentiellement d’effectuer des contrôles sur la réalité de la vie conjugale à tout moment en vue du renouvellement du titre de séjour des membres de la famille, avant la délivrance du titre de séjour autonome (cinq années). Cette disposition nous semble disproportionnée eu égard à l’ingérence dans la vie familiale qu’elle pourrait impliquer, et discriminatoire du fait qu’elle ne trouverait pas à s’appliquer aux conjoints regroupés des ressortissants belges ou communautaires [10].

Les conclusions de Tampere, qui recommandaient de tendre vers l’égalité de traitement entre ressortissants communautaires et non communautaires en séjour légal fournissent pourtant un guide essentiel en développant l’ambition d’une politique migratoire respectueuse des droits fondamentaux des migrants. Force est pourtant de constater que la traduction concrète de cette ambition laisse à désirer, particulièrement sur ce dernier aspect. Ce constat est préoccupant à plus d’un titre. En effet, il existe un lien intrinsèque entre le statut et la perception de l’étranger. Chaque mesure communautaire relative aux droits des ressortissants des pays tiers (visas, autorisation de séjour provisoire, regroupement familial, libre circulation, asile, protection temporaire et/ou complémentaire, détention administrative, mesures d’éloignement, systèmes de signalement Schengen, contrôles aux frontières extérieures, …) influence la perception de l’étranger par sa société d’accueil et joue donc potentiellement le rôle de déclencheur ou d’amplificateur du sentiment d’hostilité.

Chacune de ces mesures est donc cruciale pour le développement d’une société politique à laquelle les populations issues de l’immigration régulière participent à part entière. C’est là une chose importante à rappeler à tous ceux qui participent à l’élaboration des discours et des politiques au niveau européen. ;