Une marche de plus à gravir pour devenir français

De la loi du 22 juillet 1993 réformant le droit de la nationalité, le grand public aura surtout retenu la disposition imposant désormais une démarche positive pour acquérir la nationalité française aux enfants nés en France de parents étrangers qui n’y sont pas nés, et qui, à certaines conditions de résidence en France, devenaient auparavant de plein droit français à leur majorité.

En 1987, en des temps moins inertes, il avait suffi de quelques manifestations de rue pour contraindre le gouvernement de Jacques Chirac à retirer un projet de loi allant dans ce sens. En 1993, après le revers électoral de la gauche socialiste, le projet, lavé en quelque sorte de son péché originel par la vertu purificatrice de son passage par la commission de la nationalité réunie sous la présidence de Marceau Long, est devenu loi, sans que les quelques protestations auxquelles il a donné lieu aient inquiété le gouvernement et ému l’opinion.

Sous le régime antérieur, qui remontait à la loi du 26 juin 1889, l’enfant né en France de parents étrangers nés hors du territoire français devenait de plein droit français à sa majorité si, à cette date, il résidait en France et s’il y avait sa résidence habituelle depuis au moins cinq ans, sauf faculté de renonciation dans l’année précédant sa majorité (art. 44 et s.). Cet enfant, assisté ou représenté par ses parents, pouvait aussi à tout âge anticiper cet effet acquisitif de la nationalité française en souscrivant une déclaration de nationalité soumise globalement aux mêmes conditions (art. 52). La loi du 22 juillet 1993, suivant les propositions de la commission Marceau Long, a abrogé l’article 52 et remplacé l’effet acquisitif de plein droit à la majorité par une faculté donnée au jeune étranger, entre seize et vingt et un ans et aux mêmes conditions de résidence que par le passé, de manifester sa volonté de devenir français.

Cette réforme a été fondée par la commission sur la conception dite élective de la nationalité, selon laquelle la nation n’existant que par le consentement de ceux qui la composent, l’acquisition, voire l’attribution de la nationalité française doit être subordonnée à une décision individuelle et personnelle de la personne concernée. La logique de cette conception est donc de supprimer les attributions ou acquisitions automatiques de la nationalité, sauf peut-être dans les cas non douteux où tous les rattachements de la personne sont en France (par exemple un individu né en France de deux parents français et ayant toujours vécu en France), et de faire également disparaître les options de nationalité exercées par les parents de jeunes enfants au nom de ceux-ci.

On pourrait longuement discuter des mérites de cette conception élective. Son défaut le plus évident est d’astreindre un nombre considérable d’individus à une déclaration de nationalité, avec l’inconvénient d’une bureaucratie encombrante et encombrée et le risque de laisser hors de la nationalité française ceux qui, malgré leurs liens prédominants avec la France, auraient omis, souvent par ignorance ou négligence, de souscrire la déclaration requise.

Aussi bien cette conception n’a-t-elle jamais été celle du droit français. Les règles concernant l’attribution, l’acquisition et la perte de la nationalité française n’ont jamais été déduites d’une conception théorique et aprioristique de la nation française. Elles ont été élaborées et modifiées au cours des temps, en fonction des besoins du moment et des résultats attendus de telle ou telle modification. Elles se caractérisent par le rapport qu’elles établissent entre les liens unissant telle personne à la France et le mode d’acquisition ou d’attribution de la nationalité française.

Il existe ainsi, dans l’ordre décroissant des attaches avec la France, une gradation très précise entre l’attribution de plein droit, sans faculté de répudiation ou avec cette faculté ; l’acquisition de plein droit, sans ou avec faculté de renonciation ; l’acquisition par déclaration, qui est un droit pour l’intéressé mais que celui-ci doit exercer pour le rendre efficace ; et l’acquisition par décret, qui suppose une demande de l’intéressé à laquelle le pouvoir politique apporte une réponse discrétionnaire. Dans cette grille, la volonté de l’individu intervient comme élément d’appoint, pour renforcer un lien objectif avec la France, insuffisant à lui seul pour entraîner l’acquisition de la nationalité, ou au contraire pour éviter les effets de nationalité qui lui auraient été attachés. Mais elle ne joue pas le rôle principal et quasi exclusif virtuellement impliqué par la conception élective.

Une conception élective marquée d’ethnisme

Cette prétendue conception élective est d’autant plus suspecte dans la loi du 22 juillet 1993 qu’elle joue à sens unique, de façon sélective pourrait-on dire, à l’encontre des enfants étrangers nés en France, mais non à l’encontre des enfants nés à l’étranger d’un parent français. En première lecture, l’Assemblée nationale, sur la proposition de Pierre Mazeaud et avec l’accord du gouvernement, avait dans un beau mouvement adopté un amendement allant dans le sens de la conception élective et soumettant à une manifestation de volonté la transmission de la nationalité française par filiation aux enfants nés à l’étranger d’un auteur français lui-même né à l’étranger. La règle concernant la deuxième génération de Français nés à l’étranger était presque parallèle à celle adoptée pour les enfants étrangers de la deuxième génération établie en France, et elle avait été plus ou moins recommandée par la commission Marceau Long.

L’amendement s’est heurté au Sénat à un tir de barrage des sénateurs représentant les Français de l’étranger qui ont lourdement insisté sur la différence entre droit du sol et droit du sang, et il a été rejeté.

On ne peut donc pas apporter crédit à une conception élective qui ne jouerait qu’au détriment des enfants d’étrangers. Il est regrettable que Jean-Luc Mélenchon n’ait pas été entendu lorsqu’il dénonçait au Sénat la dérive ethnique d’un texte accentuant la différence de traitement entre l’enfant de Français né et scolarisé à l’étranger et l’enfant d’étranger né et scolarisé en France.

En dépit de l’énergie dépensée par le ministre de la Justice, M. Pierre Méhaignerie, pour expliquer aux députés que les dispositions nouvelles donneraient « de meilleures chances à la réussite de l’intégration en organisant un passage conscient à la nationalité française des jeunes entre seize et vingt-et-un ans », il apparaît bien que la situation juridique du jeune étranger né en France va se trouver fragilisée. Il suffit, pour s’en convaincre, d’accompagner ce jeune aux différents âges de son existence.

De sa naissance à l’âge de seize ans, cet enfant est désormais condamné à l’extranéité, puisque le législateur a supprimé la faculté pour les parents de l’enfant de souscrire en son nom la déclaration acquisitive naguère prévue par l’article 52.

Les motifs invoqués en faveur de cette suppression sont bien peu convaincants. La déclaration, a-t-on dit en se retranchant derrière la conception élective de la nationalité, doit être un acte personnel et volontaire. Si cela était vrai, il aurait fallu supprimer toutes les options de nationalité avant l’âge de seize ans. Or, le législateur de 1993 a réorganisé le régime des options de nationalité en décidant notamment (art. 5 nouveau code de la nationalité) que « le mineur âgé de moins de seize ans doit être représenté par celui ou ceux qui exercent à son égard l’autorité parentale ». Et il a laissé subsister, dans des cas assez proches de celui de l’ancien article 52, la possibilité pour le représentant légal de l’enfant de moins de seize ans de réclamer au nom de ce dernier la nationalité française (par exemple l’art. 55 du code de la nationalité concernant l’enfant étranger ayant fait l’objet d’une adoption simple par un Français, ainsi que l’enfant recueilli et élevé par une personne de nationalité française ou confié au service de l’aide sociale à l’enfance).

Lutte contre d’improbables fraudes

On a également avancé la nécessité de lutter contre la fraude de certains étrangers qui feraient naître leur enfant en France, se dépêcheraient de souscrire pour lui la déclaration acquisitive de nationalité française et réclameraient ensuite la délivrance de plein droit de la carte de résident (art. 15, 3° ord. 2 nov. 1945). Une telle fraude paraissait bien improbable, puisque l’article 54 du code de la nationalité ne permettait au représentant légal étranger de souscrire au nom de l’enfant la déclaration acquisitive que s’il avait lui-même, depuis au moins cinq ans, sa résidence habituelle en France.

La suppression de la réclamation de l’article 52 fait peser une menace sur l’enfant. Une simple mesure administrative d’éloignement des parents, prise d’autant plus facilement que ceux-ci ne bénéficieront plus, par hypothèse, de la relative immunité contre l’expulsion et la reconduite à la frontière accordée par l’ordonnance du 2 novembre 1945 (art. 25, 5°) aux parents d’un enfant français, pourra contraindre ceux-ci à quitter le territoire avec leur enfant, ruinant de ce fait la vocation à devenir français que celui-ci tirait de sa naissance en France.

De seize à dix-huit ans, l’enfant, à supposer qu’il réside toujours en France, se trouvera en principe dans les meilleures conditions possibles pour manifester sa volonté de devenir français. Toutefois, alors que, dans le régime antérieur, le mineur devait être autorisé par son représentant légal (art. 53, aujourd’hui abrogé), il manifestera désormais seul sa volonté.

Là encore, on a invoqué la conception élective et on a prétendu soustraire ainsi le mineur à l’influence de ses parents. Il y a là, semble-t-il, une grande part d’illusion. Pour être efficace, la manifestation de volonté doit être accompagnée des pièces établissant sa recevabilité : extraits d’actes d’état civil et surtout documents établissant la résidence habituelle de l’enfant en France depuis au moins cinq ans. À moins d’encourager le jeune étranger à fouiller dans les tiroirs de ses parents, on ne voit guère comment il sera en mesure de se procurer ces pièces sans leur aide.

De plus, en cas de refus d’enregistrement de la déclaration, le recours prévu par l’article 105 devant le tribunal de grande instance est enfermé dans un délai de six mois. Imagine-t-on que le « mineur moyen » sera en mesure d’exercer seul cette action, comme le nouveau texte lui en donne la possibilité ?

De dix-huit à vingt et un ans, le jeune étranger devenu majeur peut encore manifester sa volonté de devenir français, mais certains obstacles pourront l’en empêcher.

La loi nouvelle a, il est vrai, supprimé la possibilité que les articles 46 et 57 du code de la nationalité donnaient au gouvernement de s’opposer à l’acquisition de la nationalité française pour défaut d’assimilation ou pour indignité. Mais l’article 45 nouveau a prévu deux autres séries d’empêchements. Certaines condamnations pénales, prononcées pour des faits commis depuis qu’il a atteint l’âge de dix-huit ans [1], feront perdre au jeune étranger son droit à devenir français [2]. Il en sera de même d’un arrêté d’expulsion ou d’une interdiction du territoire non entièrement exécutée, mais non, comme l’aurait voulu le gouvernement mais comme le Conseil constitutionnel ne l’a pas permis, d’un arrêté de reconduite à la frontière. Du moins ce jeune étranger bénéficiera-t-il de la délivrance de plein droit de la carte de résident (art. 15, dernier. al., ord. 2 nov. 1945, réd. loi 24 août 1993).

Après l’âge de vingt et un ans, le jeune étranger né en France ne peut plus manifester sa volonté de devenir français. Il est un étranger comme les autres, à ceci près toutefois qu’il bénéficie de plein droit de la carte de résident et d’une dispense de stage pour la naturalisation.

On peut certes penser que la loi nouvelle a été généreuse en laissant au jeune étranger un délai de cinq ans pour manifester sa volonté de devenir français et que, dans cette mesure, elle n’a pas porté atteinte au principe du droit du sol. Encore faut-il que l’intéressé ait été informé de la nécessité pour lui d’effectuer une démarche volontaire.

La commission Marceau Long avait été sur ce point bien plus exigeante que ne l’est la loi du 22 juillet 1993. Elle prévoyait que, si l’intéressé ne s’était pas encore manifesté à l’âge de vingt-et-un ans, les autorités seraient tenues de l’interroger encore une fois pour lui donner une ultime occasion de s’exprimer. Le gouvernement a toutefois refusé de s’engager formellement sur ce point. Au cours de la discussion parlementaire, un amendement avait été déposé, faisant obligation aux communes d’informer chaque année par écrit les jeunes étrangers concernés de leurs droits se rapportant aux articles 44 et s. du code de la nationalité. Finalement, le gouvernement a fait adopter un texte (art. 44, al. 3 nouveau) qui se borne à renvoyer à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les conditions dans lesquelles les divers organismes publics informeront « le public et en particulier les personnes concernées par le présent article, des dispositions en vigueur en matière de droit de la nationalité ». Il n’est pas sûr que cette information touchera ses destinataires.

Dans le même ordre d’idées, on peut mentionner la curieuse modification apportée par la loi du 24 août 1993 au régime de la carte de résident prévue par la loi du 22 juillet 1993 au profit de l’étranger né en France, qui remplit les conditions posées par l’article 44 du code de la nationalité pour devenir français, mais qui n’a pas encore manifesté sa volonté de le devenir. La loi du 22 juillet avait prévu que la carte de résident délivrée pour la première fois à l’âge de 18 ans serait valable jusqu’à l’âge de 21 ans et ensuite renouvelable pour dix ans. La loi du 24 août paraît simplifier la situation de l’intéressé en ne prévoyant plus la nécessité de redemander la carte à l’âge de 21 ans. En réalité, cette simplification fait perdre à l’intéressé l’occasion de recueillir une ultime information sur la possibilité que la loi lui donne de devenir français.

On peut donc redouter que, par simple ignorance, des jeunes gens nés en France ne manifestent pas leur volonté de devenir français, et demeurent, contre toute effectivité, dans l’extranéité. La solution la plus juste consisterait à permettre au jeune étranger, même après l’âge de vingt-et-un ans, de manifester cette volonté, sauf dans les cas où l’administration rapporterait la preuve qu’il a été personnellement informé avant cet âge de la possibilité de réclamer la qualité de Français [3].

Près de 700 000 jeunes « désintégrés »

Les nouvelles dispositions concernant la nécessité d’une déclaration de volonté seront applicables à compter du 1er janvier 1994 (art. 51 loi 22 juill. 1993). En revanche, l’abrogation de l’article 52 entre en vigueur dès la publication de la loi.

Cela veut dire que les enfants nés en France qui atteindront l’âge de dix-huit ans avant le 1er janvier 1994 acquerront de plein droit la nationalité française dans les conditions fixées par le droit antérieur [4], mais ne pourront plus d’ici là réclamer par anticipation cette nationalité en se fondant sur l’article 52. Ceux qui n’atteindront leur majorité qu’à une date postérieure seront astreints à l’obligation de manifester leur volonté de devenir français.

Concrètement, l’entrée en vigueur de la loi nouvelle va donc immédiatement priver de leur vocation à devenir français de plein droit à leur majorité la totalité des enfants d’étrangers nés en France au cours des dix-huit dernières années, soit, selon des estimations autorisées, entre 650 et 700 000 jeunes gens [5]. Il est vraisemblable que nombre d’entre eux, par manque d’information, négligence, pression familiale ou même allergie aux démarches bureaucratiques, n’accompliront pas la démarche volontaire nécessaire pour devenir français et resteront des étrangers en France. Il est difficile dans ces conditions de voir dans le texte nouveau un texte d’intégration.