La police sur les lieux de travail : Droit d’entrée sous contrôle

La scène se passe aux États-Unis : des policiers surgissent dans un restaurant tenu par des Portoricains. Tous les salariés, qu’ils soient employés en cuisine ou en salle, sont invités, dans la bousculade générale, à montrer leur « carte verte ». Plusieurs en sont dépourvus ; on les embarque immédiatement…

De telles opérations paraissent, au regard de la production cinématographique et des téléfilms américains, fréquentes et tellement faciles à mettre en œuvre qu’elles ont dû faire rêver plus d’un policier français. Il serait en France si difficile de franchir la porte des entreprises, prérogative réservée aux inspecteurs du travail chargés « de veiller à l’application des dispositions du code du travail et des lois et règlements non codifiés relatifs au régime du travail ainsi qu’à celles des conventions et accords collectifs ». La police, du reste, a expliqué son faible rendement dans le constat des infractions pénales du travail, en particulier dans le domaine des délits liés au travail illégal, par l’insuffisance des moyens mis à sa disposition. Le législateur l’a entendue et accordé aux officiers de police judiciaire un droit d’entrée dans les entreprises en dehors de toute situation de flagrance, afin de constater les infractions de travail clandestin et d’emploi d’étrangers sans titre les autorisant à exercer une activité salariée.

L’article L. 611-13 du code du travail, issu de la loi du 2 janvier 1990, consacre ce droit d’entrée des policiers sur tous les lieux de travail, y compris lorsqu’ils sont habités. Il ne s’agit pas toutefois d’un droit d’entrée calqué sur celui des inspecteurs et contrôleurs du travail. Outre qu’il est en effet limité au constat des deux infractions que nous venons d’évoquer, favorisant une fois de plus l’amalgame entre travail clandestin et emploi d’étrangers démunis de titre, il est soumis à une procédure préalable faisant intervenir le président du tribunal de grande instance : « Dans le cadre des enquêtes préliminaires diligentées pour la recherche et la constatation des infractions de travail clandestin et d’emploi d’étrangers sans titre […], les officiers de police judiciaire, assistés, le cas échéant, des agents de police judiciaire peuvent, sur ordonnance du président du tribunal de grande instance […] rendue sur réquisitions du procureur de la République, procéder à des visites domiciliaires, perquisitions et saisies de pièces à conviction dans les lieux de travail […]. Le juge doit vérifier que la demande d’autorisation qui lui est soumise est fondée sur les éléments de fait laissant présumer l’existence des infractions dont la preuve est recherchée ».

Détournement

Avant de fournir quelques éléments sur l’utilisation effective de ce droit d’entrée, il convient de s’arrêter un instant sur les motifs l’ayant gouverné.

Né d’une proposition de la mission interministérielle de lutte contre le travail illégal et les trafics de main d’œuvre, les pouvoirs publics s’en sont vite saisis en mélangeant à l’occasion l’infraction de travail clandestin, seule visée par le texte initial, et celle d’emploi d’étrangers dépourvus de titre les autorisant à travailler, deux délits dont la nature est pourtant différente. Le premier est une infraction économique correspondant à des enjeux effectivement économiques et sociaux, alors que le second dévoile sans peine la volonté politique de lutter contre l’immigration clandestine.

La police a propulsé et soutenu la proposition gouvernementale en arguant de l’insuffisance et de l’inadaptation des moyens dont elle disposait pour expliquer sa faible participation à l’action répressive dans ces domaines. Elle ne pouvait entrer dans les entreprises que dans le cadre d’une procédure flagrante ou sur commission rogatoire du juge d’instruction. En dehors de ces deux procédures, les perquisitions ne sont en effet, en principe, possibles qu’avec l’assentiment exprès du propriétaire ou de l’occupant des lieux. C’est la « loi » imposée par le code de procédure pénale, qui demeure la règle, sous réserve désormais de l’article L. 611-13 du code du travail.

Les parquetiers, face à ce nouveau pouvoir accordé aux officiers de police judiciaire, se sont rapidement montrés partagés. Pour les uns, ce droit d’entrée allait étendre les moyens coercitifs de la police ; pour les autres, il s’avérait inutile dans la mesure où les conditions susceptibles d’emporter l’acceptation du président du tribunal de grande instance se confondent avec les caractéristiques de l’infraction flagrante.

Au bout du compte, cette procédure, à l’image d’un parquet qui doit par ses réquisitions l’initier, est très peu utilisée, sans tomber en désuétude pour autant. On enregistrerait une dizaine de procédures par an. Dépendante de l’attitude du ministère public et des relations qu’il entretient avec les officiers de police judiciaire et le président du tribunal de grande instance, elle est utilisée très inégalement sur le territoire français.

On s’est demandé si seul un officier de police judiciaire pouvait être à l’origine de sa mise en œuvre ou si, par exemple, un contrôleur de l’Urssaf pouvait saisir le parquet. Rien dans le texte de loi ne s’y oppose a priori. Toutefois, l’efficacité de l’opération nécessite, en pratique, d’avoir obtenu l’accord d’un officier de police judiciaire. À défaut, celui-ci, même contraint d’agir sur ordre du ministère public, risque de se montrer si peu empressé que la procédure se soldera par un échec.

Généralement, les opérations menées en application de l’article L. 611-13 du code du travail sont faites de façon concertée, la police s’entourant de compétences techniques (inspecteur du travail, contrôleurs de l’Urssaf…). Même lorsque la police arrive seule sur les lieux de travail, il y a toujours eu, préalablement, concertation entre les différents services, ne serait-ce que pour recueillir les informations permettant de déclencher l’opération.

En effet, la loi exige que la demande d’autorisation présentée au président du tribunal de grande instance, soit fondée sur des éléments de fait faisant présumer l’existence du délit de travail clandestin et celui d’emploi d’étrangers sans titre. L’inspecteur du travail, qui peut consulter librement le registre du personnel auquel sont annexées les copies des titres de séjour et de travail des salariés étrangers, et plus encore les préfectures sont susceptibles de fournir des informations précieuses sur la présence de « clandestins ».

La recherche des infractions de travail clandestin est-elle un prétexte pour appréhender des étrangers démunis de carte de séjour et d’autorisation de travail ? Peut-être… Certaines opérations ont permis effectivement d’en appréhender, bien qu’elles soient dirigées contre les employeurs contrevenants. La confusion opérée par le texte de loi entre ces deux infractions apparaît dès lors d’autant plus contestable, car l’outil mis à la disposition de la police est détourné de son objet.

Le flagrant délit de travail clandestin

En dehors de la procédure mise en place par l’article L. 611-13 du code du travail, les policiers peuvent franchir les portes des entreprises en cas de « flagrant délit ». La jurisprudence qualifie d’infraction flagrante celle dont l’existence est révélée par des indices apparents constatables extérieurement par la police judiciaire, ces indices laissant croire à la présence d’un comportement délictueux. Le travail clandestin peut se prêter à la définition d’infraction flagrante, dans la mesure où le croisement d’informations et le fait, pour une entreprise, de n’être répertoriée, à quelque titre que ce soit, dans aucun des services administratifs qui auraient dû la connaître, constituent ces « indices apparents » et suffisent ainsi à établir l’existence du délit. Toutefois, les formes de travail clandestin sont souvent moins grossières et il est finalement assez rare qu’une entreprise soit entièrement inconnue des services concernés.

Souvent, la dissimulation d’activités offre un visage plus subtil, l’entreprise s’immatriculant au répertoire des métiers ou au registre du commerce et des sociétés mais ne déclarant qu’une faible partie de son personnel à l’Urssaf. Il est dès lors beaucoup plus difficile de relever l’existence d’un flagrant délit et d’intervenir dans le cadre de la procédure y afférent.

Généralement, dans une telle hypothèse, la procédure s’enclenche grâce à un contrôle effectué par un agent de l’Urssaf ou un inspecteur du travail. Les officiers de police judiciaire peuvent alors agir dans le cadre d’une procédure de flagrant délit et entrer librement dans l’entreprise si l’infraction leur a été rapportée par un de ces agents. La police va donc acter qu’elle a été interpellée par l’Urssaf ou l’inspection du travail.

Si celle-ci est assez friande de ce genre de procédure, qui lui permet de disposer de moyens coercitifs importants, les services techniques y sont assez réfractaires, n’ayant pas trop envie de jouer le rôle d’« ouvre-boîtes ». Ils finissent par collaborer lorsque les pressions ministérielles, variant selon les époques, sont trop fortes.

La police peut-elle intervenir dans le cadre d’une procédure flagrante face au délit d’emploi d’étrangers dépourvus de titre les autorisant à travailler ? Cela semble d’emblée assez difficile. Comment, en effet, repérer d’un coup d’œil à la fois l’étranger et le fait qu’il travaille sans autorisation ? Comment une telle infraction pourrait-elle être apparente, donc flagrante ? Se pose alors la question des dénonciations. Suffisent-elles pour justifier l’intervention de la police dans ce cadre ?

On peut légitimement en douter. Il ne reste que le cas où les officiers de police judiciaire ont agi en association avec l’inspecteur ou le contrôleur du travail qui, eux, ont le pouvoir de consulter les registres du personnel contenant des informations précieuses sur l’état civil des travailleurs et, le cas échéant, leur situation administrative (type et numéro d’ordre du titre valant autorisant de travail ainsi qu’en annexe du registre du personnel, copie de ces mêmes titres).

Les contrôles opérés par la police sur les lieux de travail, au service de la lutte contre l’immigration clandestine, se heurtent, comme on le voit, à des règles issues du code de procédure pénale et du code du travail, qui les rendent moins « efficaces » que les contrôles menés sur la voie publique… D’autant que l’inspection du travail se révèle peu encline à dénoncer la présence d’étrangers en situation irrégulière.

Certains jugeant ces règles trop contraignantes, un projet de loi a été récemment déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, visant à combler ce « déficit de liberté policière ». Ce projet, qui a été rapidement abandonné, entendait accorder aux policiers le droit d’entrer dans les établissements afin qu’ils puissent consulter le registre du personnel.

Espérons que l’Eldorado que constitue le modèle américain est encore loin...