Saint Martin : un nouveau droit des étrangers

Lors du référendum du 7 décembre 2003 portant sur le changement de statut institutionnel des départements d’outre-mer de Guadeloupe et de Martinique, la partie française de l’île de St. Martin – Saint-Martin – et l’île de Saint-Barthélemy, toutes deux alors communes de Guadeloupe ont opté pour la séparation administrative et politique d’avec la Guadeloupe et une plus grande autonomie vis-à-vis de la métropole française. Elles sont devenues, le 21 février 2007, des collectivités d’outre-mer (COM) et sont administrées par un conseil territorial élu par la population et placées sous l’autorité d’un préfet délégué auprès de la Guadeloupe pour les deux collectivités.

Le 8 juillet 2007 la population de Saint-Martin a élu un conseil territorial qui prépare actuellement, en relation avec la préfecture et les ministères concernés en France, le transfert des compétences du département/région Guadeloupe et certaines de l’État français. Cela concerne au premier chef la fiscalité, l’aménagement du territoire, le développement économique et les affaires sociales. Le droit des étrangers étant une compétence régalienne de l’État, il relève toujours de la politique du gouvernement français mais peut être adapté aux collectivités d’outre-mer, ce que précisera bientôt une ordonnance relative à l’entrée et au séjour des étrangers à Saint-Martin. L’ accord franco-néerlandais sur le contrôle commun des frontières de St. Martin signé en 1994 est en vigueur depuis le 1er août 2007. Dans ce contexte de changement statutaire que peut-on anticiper des mesures à venir concernant le droit des étrangers ?

En l’espace d’une vingtaine d’années, de 1970 à 1990, l’île de St. Martin s’est profondément transformée sur le plan démographique et économique. Le développement économique de l’île basé sur le tourisme, à partir des années soixante-dix pour Sint Maarten et les années quatre-vingt pour Saint-Martin a reposé, dans les deux parties de l’île, sur des mesures de défiscalisation visant à faciliter la construction des établissements hôteliers. Entre le début des années soixante et le début des années quatre-vingt dix, le nombre de touristes et croisiéristes choisissant St. Martin comme destination de vacances a quasiment été multiplié par cinquante. Avec près d’un million et demi d’utilisateurs de croisières par an et environ cinq cent mille entrées de visiteurs, St. Martin est devenue l’île à plus grande fréquentation touristique des Petites Antilles.

La construction puis l’exploitation des infrastructures touristiques de St. Martin ont reposé sur l’immigration des populations les plus pauvres de la Caraïbe, essentiellement originaires d’Haïti et de la République dominicaine. De 1970 à 1990, la population immigrée a quintuplé. De quatorze mille personnes dans les années soixante-dix, elle a dépassé les soixante mille à la fin des années quatre-vingt dix (29 111 pour le côté français selon le recensement de 1999, et 30 594 pour le côté hollandais selon le recensement intermédiaire de 2001).

Du côté français, elle représente 32 % de la population en 1999 (contre 51 % en 1990), 35 % des migrants étant natifs d’Haïti, 15 % de la Dominique, 15 % d’Europe du Nord ou du continent nord-américain et 13 % de la République dominicaine. Les Saint-Martinois dits de souche sont officieusement estimés à 15 % de la population totale, les Français d’origine métropolitaine ou guadeloupéenne en constitueraient 40 %. Du côté hollandais, les pourcentages sont sensiblement identiques, la population de nationalité néerlandaise (Saint-Martinois, métropolitains et Antillais originaires de la fédération des Antilles néerlandaises) représentant 50 % de la population totale. Les migrants sont constitués en majorité de personnes originaires de la République dominicaine, d’Haïti et de la Jamaïque.

De moins en moins d’étrangers

Entre les recensements de 1990 (28 854 personnes) et de 1999 (29 111 personnes), la population immigrée a diminué de 5 700 personnes, ce qui représente près de 20 % de la population de 1990 et correspond à la politique d’éloignement de l’État français. Pendant la période 1992- 1997 (nous ne disposons pas des chiffres pour 1990-1991 et 1998- 1999), il a été en effet procédé à 3 275 départs d’étrangers (2769 reconduites à la frontière et 506 départs volontaires suite au cyclone Luis). Malgré la diminution de la présence des étrangers et l’augmentation du nombre de reconduites à la frontière, les pressions politiques n’ont jamais autant que maintenant visé à accroître le contrôle et les mesures restrictives limitant l’entrée et le séjour des étrangers à Saint-Martin.

Saint-Martin est une île binationale où aucun poste frontière ne matérialise l’appartenance du territoire à deux métropoles européennes ni ne réglemente la circulation des personnes et des biens entre les deux parties de l’île. La très grande majorité des arrivées des résidents et des visiteurs se fait par l’aéroport international de Juliana et le port de Philipsburg situés tous deux du côté hollandais. L’entrée des étrangers qui résident sur le territoire français se fait donc par la partie hollandaise et l’État français n’a eu, jusqu’à la mise en application prochaine de l’accord franco-néerlandais sur le contrôle commun des frontières, aucun moyen de contrôle sur les arrivées d’étrangers à Saint-Martin.

En revanche, l’existence de dispositions dérogatoires au droit commun prévue par la loi Chevènement de 1998 pour Saint-Martin (absence de commission du titre de séjour, pas d’effet suspensif du recours contre une décision de quitter le territoire), la rareté de l’octroi de cartes de séjour, une politique d’éloignement avec des objectifs chiffrés définis par le ministère de l’intérieur, et la quasi absence d’aide sociale de la part de la commune de Saint-Martin et du conseil général de Guadeloupe ont été les moyens utilisés par l’État français et les collectivités locales pour précariser les conditions de vie de la population étrangère.

Celle-ci, qu’elle soit en situation régulière ou irrégulière, vit dans des conditions de grande fragilité économique et administrative. C’est ainsi que la demande de titre de séjour est un vrai parcours du combattant ponctué de mesures vexatoires et sa délivrance totalement liée à l’arbitraire de ceux qui instruisent les dossiers.

L’arbitraire de l’administration

Prenons l’exemple du titre de séjour pour soins d’un an délivré quand il existe une pathologie comme l’infection au VIH. Le médecin inspecteur de la Direction départementale et du développement social (DSDS) de Guadeloupe a toujours émis un avis favorable à la délivrance de ce titre de séjour lequel, jusqu’à maintenant, n’a jamais été refusé par la préfecture. Près de 300 personnes bénéficieraient ainsi actuellement d’un tel titre. Pour autant le demandeur ne reçoit que rarement le document mais seulement des récépissés de trois mois. Les cartes de séjour d’un an sont imprimées en France et les employés de la préfecture ont récemment argué du fait qu’ils n’avaient plus de formulaire de demande alors que ces derniers sont disponibles sur internet. Il arrive également que la carte de séjour ne soit délivrée que quelques jours avant son expiration ; dans ce cas, les employés de la préfecture la jettent ou l’agrafent au récépissé de trois mois pour la demande de l’année suivante. De même, les titres de séjour sont parfois délivrés ou renouvelés avec difficulté au prétexte d’infractions diverses qui auraient pu être commises par le demandeur.

C’est ainsi que M.R. atteint depuis dix ans d’une maladie chronique s’est vu refuser en août 2005 un septième titre de séjour au prétexte qu’un arrêté d’expulsion aurait été pris à son encontre en Martinique en 1980. M. R affirme n’avoir jamais été en Martinique ; l’homonymie des noms étant courante dans la Caraïbe, il est fort possible que l’arrêté d’expulsion ait concerné une autre personne. La sous-préfecture de Saint-Martin exige cependant de M.R. qu’il fournisse une preuve de l’abrogation de l’arrêté s’il souhaite rester à Saint-Martin.

En novembre 2006, la préfecture de Martinique fait savoir à la sous-préfecture de Saint-Martin qu’elle ne peut abroger l’arrêté d’expulsion car le dossier de M.R. ou de son homonyme est perdu. Elle spécifie également que si M.R. ne représente pas une menace pour l’ordre public, il n’y a aucune raison de refuser ce titre de séjour pour soins. Il faudra l’intervention d’une ONG médicale européenne auprès du préfet de Saint-Martin pour que M.R. reçoive en juillet 2007 une autorisation provisoire de séjour de trois mois. Ce n’est qu’en octobre 2007 qu’il saura si la demande de titre de séjour est acceptée auquel cas il recevra, dans le meilleur des cas, un récépissé de trois mois. Pendant plus de deux ans M.R. n’a pas eu de documents de séjour, a perdu sa couverture médicale – « sans papiers », il ne bénéficiait plus de la sécurité sociale – , ainsi que les diverses aides sociales qu’il percevait jusqu’en 2005 et était dans une situation très vulnérable en cas d’interpellation et de reconduite à la frontière.

De manière plus banale et pratiquement systématique, les difficultés commencent avec la constitution du dossier de demande de titre de séjour. Peu d’étrangers sont à même de fournir les preuves de résidence exigées, à savoir une quittance de loyer et une facture d’eau établies à leur nom ou un certificat d’hébergement accompagné d’une photocopie de la pièce d’identité de l’hébergeant – aucun propriétaire n’est enclin à déclarer qu’il héberge une personne en situation irrégulière, ne serait ce que pour éviter d’être condamné pour aide au séjour irrégulier... Quant aux pièces d’identité exigées, passeport et extrait d’acte de naissance, l’orthographe des noms est très souvent différente d’un document à l’autre, ce qui peut entraîner la suspicion à l’égard de l’identité du demandeur. Enfin, une fois les pièces réunies, il faut toute la vigilance, le support et l’expertise de l’équipe médicale de l’hôpital pour suivre les dossiers, établir les demandes de renouvellement de titres de séjour deux mois avant leur expiration, garder un double du dossier, photocopier les demandes de titres, les récépissés que la préfecture peut prétendre un jour avoir perdus.

La crainte des constantes reconduites à la frontière est le quotidien des populations étrangères. Ces reconduites étaient officiellement au nombre de 143 en 2005 – chiffre étrangement faible –, de 413 en 2006, dépassant l’objectif de 280 fixé par le ministère de l’intérieur, et de 263 pour le premier semestre 2007, l’objectif assigné étant de 300 pour toute l’année. Ces chiffres sont cependant moins élevés que ceux des années 1993/1997 pendant lesquelles les reconduites étaient d’environ 460 à 600 par an. Les interpellations ont lieu tôt le matin et les transferts vers le centre de rétention de Guadeloupe en fin d’après-midi, plus rarement le lendemain. Les personnes reconduites à la frontière ne sont pas escortées mais sont placées sous la direction du commandant de bord de l’avion. Selon la PAF aucun pilote d’Air Antilles ou d’Air Caraïbes n’aurait jusque-là refusé un passager.

Le changement de statut entraîne deux modifications majeures au regard du droit des étrangers. Il appartient désormais à la Collectivité de délivrer des autorisations de travail – la préfecture pouvant cependant refuser des titres de séjour à des étrangers en possession d’une autorisation de travail. Une ordonnance prévue pour la fin de l’année 2007 rendra plus difficiles les conditions d’entrée et de séjour des étrangers et facilitera le processus de reconduite à la frontière. Si son contenu n’est pas encore accessible, on peut penser qu’elle s’inspirera de celle de Mayotte.

Ces deux îles seraient, selon des fonctionnaires de la préfecture qui établissaient un parallèle entre Saint-Martin et Mayotte, l’objet de convoitise de tous les Caraïbéens ou Comoriens les plus pauvres qui migreraient pour que les femmes viennent accoucher dans un hôpital français, que les familles bénéficient de l’aide sociale, et que les enfants aient accès au système éducatif français. Les dispositions dérogatoires du code de l’entrée et du séjour des étrangers, qui concernaient la commune de Saint-Martin en Guadeloupe vont être reprises pour la nouvelle collectivité d’outre-mer.

Une des caractéristiques de St. Martin est la libre-circulation des personnes sans contrôle d’identité entre la partie française et la partie hollandaise de l’île. Les autorités françaises et saint-martinoises n’ont de cesse de souligner que les infrastructures sociales, sanitaires et éducatives sont utilisées par les étrangers en situation irrégulière résidant du côté français mais aussi ceux qui sont installés du côté hollandais où ils ne peuvent pas avoir accès à des soins et au système scolaire gratuitement. La délivrance des titres de séjour et l’octroi d’aides sociales nécessiteront un nombre plus important de preuves de résidence du côté français. Plus que jamais la délivrance d’un titre de séjour dépendra du degré d’« intégration républicaine » de l’étranger, à savoir, selon le responsable du bureau des étrangers « des moyens d’existence, “je paye mes impôts”, des attaches familiales, et que la personne parle français en écrit, en parler, en lecteur (sic) ». Depuis 2006, vingt à trente cartes de séjour d’un an auraient été délivrées, mais aucune carte de résident de dix ans. La collectivité exprime le souhait d’une « immigration choisie » en accord avec l’appartenance UMP de son président.

Contrôle franco-néerlandais des frontières

Un changement d’importance va intervenir dans le contrôle aux frontières lié à la ratification, en octobre 2006, par le parlement néerlandais d’un accord de coopération entre la France et les Pays-Bas sur un contrôle commun des frontières de l’île. Le décret d’application a été signé le 21 août 2007 et l’accord est rétroactivement en vigueur depuis le 1er août 2007.

Un comité de pilotage constitué de dix personnes dont deux juristes est en cours de constitution pour sa mise en œuvre. Les agents chargés de la surveillance des frontières seront pour Saint-Martin ceux de la PAF, et pour Sint Maarten les fonctionnaires de la police des étrangers. Selon l’article 13 de cet accord, les agents procéderont à un contrôle des ressortissants étrangers, hormis les ressortissants de l’Union européenne, en provenance de pays dont la liste sera établie par le comité de pilotage. Ce dernier instituera un groupe de travail chargé de déterminer une liste des vols réguliers dits sensibles, qui sera tenue à jour, pour un contrôle joint. Une procédure d’urgence est prévue pour désigner les vols qui ne figureront pas sur la liste mais dont le contrôle s’avérerait nécessaire. Ce traité conduira vers une harmonisation de la liste des pays dont les ressortissants ne sont pas dispensés de visa pour entrer dans l’île. Cet accord devrait être la pierre angulaire de la future politique de contrôle des frontières à Saint-Martin au point que, pour un de nos interlocuteurs à la préfecture, « si le contrôle de l’entrée des adultes va être réglé avec Juliana, il faut s’attaquer au code de la nationalité et aux enfants  ».

La politique de fermeture des frontières de la France commence dès le contrôle de l’entrée des étrangers aux frontières des territoires ultramarins. Certains de ces territoires semblent servir de tests avant l’extension de mesures restrictives à d’autres territoires d’outre-mer. Par exemple, le régime dérogatoire concernant le caractère non-suspensif du recours contre un arrêté de reconduite à la frontière à Saint-Martin ou en Guyane, en vigueur pour cinq ans depuis 1998, a été pérennisé dans ces deux territoires avec la loi de sécurité intérieure de 2003 puis étendu à la Guadeloupe avec la loi du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration. L’ordonnance concernant l’entrée et le séjour des étrangers à Mayotte servira certainement de modèle à celle de Saint-Martin : la révision de l’accès à la nationalité est prônée par les responsables politiques tant à Saint-Martin qu’à Mayotte. Aussi est-il vraisemblable que les mesures adoptées en 2006 à Mayotte afin de dissuader la reconnaissance, par un père français, de son enfant né d’une mère étrangère [1] servent de modèle à Saint-Martin. Ces mesures vont à l’encontre de l’histoire des mouvements de populations dans la région caraïbéenne et l’océan indien. [2]

La spécificité législative de l’Outre-mer français semble se décliner de deux manières. Elle est tout d’abord le laboratoire des politiques d’immigration les plus restrictives de France et l’on peut se demander si les mesures dérogatoires des différentes lois relatives à l’immigration ne seront pas étendues au territoire métropolitain. Ensuite, elle se développe dans le cadre d’une définition juridique du territoire français qui fait fi des relations historiques des Dom et collectivités d’outre-mer avec leur environnement régional. Ces relations ont lieu entre des territoires tous français il y a peu – c’est le cas des Comores – ou entre des populations qui vivent ensemble au-delà des frontières coloniales ou post-coloniales dressées par les États-nations – c’est le cas des populations vivant sur les fleuves de Guyane ou de celles vers lesquelles les Saint-Martinois ont eux-mêmes migré jusque dans les années soixante.