Nouvelle stratégie contre les malades étrangers

L’article L 313-11,11° du Code de l’entrée et du séjour des étrangers (Ceseda) prévoit la délivrance de plein droit d’une carte de séjour temporaire mention « vie privée et familiale » à l’étranger gravement malade, c’est-à-dire qui, en l’absence d’une prise en charge médicale, encourt des risques d’une exceptionnelle gravité, dès lors qu’il réside en France et ne peut effectivement bénéficier d’un traitement approprié dans son pays d’origine.

Comme pour la quasi-totalité des cas de délivrance de plein droit d’une carte de séjour mention « vie privée et familiale », le gouvernement a cherché, tant par voie d’instruction que par voie législative, à restreindre les critères d’attribution de cette carte, l’argument mis en avant étant de prétendus détournements de procédure et l’explosion des demandes [1]. En réalité, ce dispositif n’a bénéficié en 2005 qu’à six mille malades (renouvellements non compris), chiffre resté stable par rapport à celui de l’année précédente.

Plus spécifiquement, il semble que l’indépendance des médecins inspecteurs de santé publique (MISP) chargés de l’évaluation des critères médicaux et la faible emprise des préfets sur cette procédure préoccupent le ministère de l’intérieur et ses services. Le récent projet de circulaire sur le sujet s’inscrit dans la continuité de cette politique restrictive.

La volonté de modifier la situation des malades étrangers a été évoquée dès les premières étapes de l’élaboration de l’avant-projet de loi sur l’immigration. Dans une note du 23 septembre 2005, Claude Guéant, directeur de cabinet de Nicolas Sarkozy, demandait en effet aux administrations de faire des propositions de modifications législatives permettant de renforcer la politique du ministère, alors menée « à droit constant  ». Parmi les orientations qu’il donnait, figurait l’intention ministérielle de « lutter contre les détournements de procédures (s’agissant notamment des étrangers malades)  ». Si la commande de réforme restait implicite, les services du ministère de l’intérieur ne s’y sont pas trompés et ont incorporé à leur avant-projet de loi des modifications transcrivant les deux axes de la politique menée à l’encontre du droit au séjour pour raison médicale : restriction des critères médicaux et renforcement du pouvoir administratif discrétionnaire.

En premier lieu, cette administration proposait de mettre un terme au séjour de plein droit des malades étrangers pour le transférer au pouvoir discrétionnaire des préfets. L’objectif consistait, en renforçant le pouvoir préfectoral, à minimiser d’autant l’importance de la mission des médecins indépendants sans la supprimer formellement.

En second lieu, les critères médicaux permettant de qualifier l’état de santé des malades concernés étaient entièrement redéfinis : seuls devaient pouvoir se prévaloir de cette disposition les étrangers nécessitant des soins urgents et vitaux et non plus ceux qui avaient besoin d’« une prise en charge médicale dont le défaut pourrait entraîner des conséquences d’une exceptionnelle gravité  ». Le ministère de l’intérieur a cependant voulu aller plus loin. Estimant cette restriction insuffisante pour atteindre les objectifs chiffrés qu’il s’était fixés, il proposait de limiter ce dispositif aux seuls malades originaires de pays où l’offre de soins était inexistante et non plus à ceux qui pouvaient bénéficier effectivement et personnellement de soins. Cette modification avait pour but de ne plus prendre en compte les aspects quantitatif, qualitatif, financier et géographique de l’offre de soins, bref de se contenter de constater que le traitement existait en théorie et non de s’assurer que le malade pouvait personnellement y accéder.

Cet avant-projet de loi fut rendu public par les associations au début du mois de janvier 2006. Les réactions suscitées, entre autres, par les restrictions apportées au droit au séjour pour raison médicale imposèrent au ministère de l’intérieur de changer de stratégie. Quelques semaines plus tard, Nicolas Sarkozy s’engageait donc, lors de ses vœux à la presse, à ne pas modifier « par la loi  » ce dispositif. La modification disparut effectivement du projet de loi déposé à l’Assemblée nationale, et le ministère de l’intérieur eut même l’opportunité de donner un avis défavorable à un amendement déposé par Jérôme Rivière, député UMP, qui reprenait pour une grande part les dispositions précitées. Le sujet n’était pas abandonné pour autant. Lors des débats parlementaires, Christian Estrosi, ministre délégué à l’aménagement du territoire (et défenseur du projet de loi en l’absence de Nicolas Sarkozy), annonça effectivement la volonté du ministère de l’intérieur de mettre en place un « plan d’action non législatif  » concernant le droit au séjour des étrangers pour raison médicale.

Ces deux déclarations gouvernementales à la presse et aux parlementaires doivent-elles conduire à considérer que Nicolas Sarkozy se résignait à réformer la protection juridique des malades étrangers ? Le dernier projet de circulaire sur le sujet montre plutôt un maintien du projet de réforme envisagée, mais un changement de moyens et stratégie pour y parvenir.

Les premières ébauches de ce « plan d’action  » furent révélées, le 8 novembre 2006, par le quotidien Les Échos qui rendit public un projet de circulaire interministérielle [2] émanant des services du ministère de l’intérieur. La version de ce texte, dont la vocation était d’être signé par les ministres de l’intérieur, de la santé et de la cohésion sociale, n’avait probablement pas été portée à la connaissance des cabinets concernés. Néanmoins, les réactions ultérieures du ministère de l’intérieur laissent entendre que celui-ci était, sinon son commanditaire, à tout le moins conscient des orientations de travail de son administration. Ce texte nous renseigne ainsi sur la nouvelle manœuvre tentée par le ministère de l’intérieur pour limiter le droit au séjour des malades étrangers.

Force est de constater que les principales dispositions de ce projet traduisent, à l’instar de l’avant-projet de loi précité, la double volonté du gouvernement de restreindre les critères médicaux et de limiter l’indépendance des médecins inspecteurs au profit de l’autorité préfectorale. Sur la question des critères médicaux, le texte se concentre essentiellement sur la notion d’« accès effectif » à un traitement approprié dans le pays d’origine et entend se fonder sur une série de jurisprudences du Conseil d’État. Selon ce dernier, en effet, les considérations financières (coûts prohibitifs des traitements, absence de système de prise en charge financière, etc.) et géographiques (absence de structures sanitaires dans la région d’origine du malade) seraient sans incidence sur l’évaluation du critère d’accès effectif au traitement approprié. Le projet de texte redéfinit donc ce critère ainsi : « Cette appréciation est purement sanitaire : un traitement approprié existe-t-il dans le pays d’origine ? ».

Or, contrairement à ce que prétendent les rédacteurs du texte, ces références jurisprudentielles ne peuvent en aucun cas permettre de légaliser ou de légitimer la réécriture par voie de circulaire d’un critère législatif. Tout d’abord, la jurisprudence citée ne remet en cause que deux aspects de la notion d’accessibilité : les aspects financier et géographique. Or, en limitant la question à l’existence ou non d’un traitement, le ministère va beaucoup plus loin, en refusant par exemple de prendre en compte la quantité de traitements disponibles au regard du nombre de malades à traiter. Par ailleurs, la jurisprudence ne peut être tenue pour une source première d’interprétation d’une norme législative, et l’intention du législateur doit toujours primer. Or, sans qu’il soit nécessaire de revenir aux débats parlementaires de 1997 et 1998 – qui ont abouti à la protection et au droit au séjour des malades étrangers – le refus de l’amendement Rivière ci-dessus évoqué montre assez clairement que la volonté du législateur était de maintenir un critère d’accessibilité effectif au traitement et non simplement de disponibilité théorique.

Pour ce qui est de l’assujettissement des médecins inspecteurs, la stratégie retenue par les services du ministère de l’intérieur articule deux moyens : limiter leur libre évaluation du critère d’accès effectif au traitement d’une part, et, d’autre part, permettre au préfet de se prononcer sur ce même critère indépendamment de l’avis émis par les MISP. Le projet de circulaire est donc accompagné d’un listing [3] présentant l’offre de soins existante dans les pays et pour les pathologies les plus concernés par la demande de titre de séjour pour soins (à l’exception de l’infection à VIH et de la tuberculose [4]). Ceci avait certes été déjà présenté, lors des débats parlementaires, comme un référentiel, une aide à la décision pour les MISP, mais le projet de circulaire ne laisse aucun doute sur le caractère normatif d’un tel outil. En effet, il classe les pays concernés en trois catégories dont les deux premières apparaissent comme la transposition de la liste des pays sûrs en matière d’asile [5]. De manière encore plus frappante, il est indiqué que, pour les seuls ressortissants des pays de la troisième liste, « les procédures relatives à la délivrance […] demeureront celles pratiquées à ce jour ».

Ensuite, afin de s’assurer que ces consignes seront effectivement suivies par les médecins inspecteurs, ce projet de circulaire autorise, dans une certaine mesure, la violation du secret médical afin de permettre aux préfets d’évaluer eux-mêmes ce critère. En effet, il est demandé au médecin inspecteur de « donner au préfet des indications suffisantes sur la gravité de la pathologie dont souffre l’étranger et sur la nature des traitements dont il peut avoir besoin  ». Là encore, cette disposition est prétendument justifiée par une jurisprudence, dont on ne saurait pourtant déduire l’exigence d’une violation du secret médical. En définitive, il s’agit de permettre au préfet d’écarter l’avis rendu par le MISP sur ce critère et ainsi d’augmenter son pouvoir discrétionnaire en matière de droit au séjour des malades tel qu’il était initialement prévu dans l’avant-projet de loi.

Éviter le débat public

Le choix de mener cette réforme par voie de circulaire témoigne manifestement d’une volonté de la soustraire du débat public, en raison de la sensibilité de l’opinion sur la question de la protection des étrangers gravement malades. À cet égard, il semble que le choix d’exclure de la circulaire l’infection à VIH/sida se situe pareillement dans cette peur de la publicité. Les associations de malades et de lutte contre le sida sont, de fait, particulièrement mobilisées sur ce dispositif pour lequel elles se sont battues. De surcroît, les limites de l’accès aux traitements anti-rétroviraux dans de nombreux pays et les millions de morts annuels sont assez connus du grand public.

Mais cette stratégie dessine une situation paradoxale où un ministère entend faire passer par voie de circulaire des dispositions proches de celles qu’il a rejetées et décriées devant le Parlement, ce qui soulève plusieurs problèmes tant juridiques que politiques. Les gouvernements successifs ont développé dans ce domaine une phraséologie spécifique. Ainsi, il s’agit, dans ce type de texte d’inviter ou de recommander, mais jamais de disposer ou d’enjoindre. Et si le résultat est le même, une légalité de façade est du moins sauvegardée. Ce projet de circulaire sur les étrangers malades n’échappe pas à cette tradition et l’on peut lire dans son résumé que « la procédure de délivrance de titres de séjour par les préfets, sur le fondement de l’article L.313-11-11° [y] est aménagée  ». Mais cette euphémisation ayant été jugée insuffisante, les rédacteurs du texte ont cherché à justifier ces dispositions par une analyse bancale des jurisprudences du Conseil d’État.

La recherche de légalité via des jurisprudences restrictives n’est pas nouvelle de la part du ministère de l’intérieur. On se souvient par exemple de la circulaire sur les interpellations du 21 février 2006 qui se présentait comme un recueil partiel et partial de jurisprudences. De même, les nouveaux critères, insérés par la loi du 24 juillet 2006, pour le droit au séjour sur la base de liens personnels et familiaux en France (art. L 313-11, 7° du CESEDA) ont pu être présentés au Parlement comme une reprise de la jurisprudence du Conseil d’État en la matière. Cet argument d’autorité avait alors pour fonction d’empêcher tout débat sur l’opportunité politique de ces dits critères.

Cette référence aux arrêts du Conseil d’État s’explique également par une volonté de se déresponsabiliser face à une réforme non assumée. Ainsi, on se défend au ministère de l’intérieur de toute volonté de réforme et l’on assure que Nicolas Sarkozy considère le droit au séjour des malades étrangers comme une bonne loi qu’il s’engage à appliquer totalement, selon la lecture qu’en fait le Conseil d’État. Le recours aux déclarations des ambassades françaises sur l’offre de soins existante dans les pays concernés s’accorde d’ailleurs parfaitement avec cette stratégie de déresponsabilisation, maquillée en une pseudo-objectivité par le recours à une autorité « indépendante ».

Que ce soit en soustrayant la question du débat public ou en se dédouanant de l’élaboration de nouveaux textes, le gouvernement met aujourd’hui tout en œuvre pour dépolitiser la situation des malades étrangers en France et se laver les mains d’une réforme qui aboutirait au renvoi de malades dans des pays où ils ne pourront effectivement pas bénéficier de soins appropriés.