La délivrance des visas rattrapée par l’idéologie sécuritaire

Le demandeur de visa est définitivement un administré et un justiciable à part, du fait qu’il sollicite les services de l’État depuis l’étranger. À l’évidence, cette spécificité le met dans une situation peu confortable : il ne maîtrise parfaitement ni la langue française ni les spécificités de notre administration. Par ailleurs, il n’a pas accès à des services sociaux pour l’accompagner, pas plus qu’à des associations d’entraide. Pourtant, certains demandeurs sont particulièrement isolés dans leur pays comme cela peut être le cas en matière de réunification familiale, ce même isolement que l’obtention d’un visa a pour objectif de rompre. Dès lors, au nom du principe d’égalité d’accès au service public, il appartiendrait à l’État de mettre les moyens adéquats pour permettre à ces justiciables de bénéficier d’un accès facilité. Cela inclurait un accompagnement et une procédure accessible et simplifiée.

Toutefois, c’est sans compter sur la dimension éminemment politique de la délivrance des visas. De fait, la procédure dématérialisée et décentralisée démultiplie les obstacles et empêche les utilisateurs, confrontés à un système de plus en plus complexe, de faire valoir leurs droits. Or, plus la population est fragilisée, plus l’accès au service public est une gageure, entérinant l’indécence et la violence d’une stratégie politique toujours plus « efficace » face aux plus faibles.

Ces dernières décennies, il nous faut constater que l’appréhension de la question migratoire à travers la délivrance des visas a radicalement évolué : si elle était, à l’origine, un indicateur de l’attractivité française, elle est désormais devenue un outil de régulation de l’immigration, dans un contexte sécuritaire et de suspicion généralisée à l’encontre d’une population étrangère toujours plus stigmatisée. Ainsi, l’une des stratégies de cette politique est de décliner, ad nauseam et jusqu’à l’absurde, les soupçons de fraude et la notion d’ordre public afin de justifier des refus toujours plus nombreux : les Guinéens seraient de facto des fraudeurs, les conjointes et les conjoints étrangers de Français·es ne le seraient que dans un but migratoire et les réfugié·es s’inventeraient une famille à faire venir… L’administration s’ingénie à construire de toutes pièces des scénarios aussi absurdes que fantasques. En témoignent les mémoires en défense du ministère de l’intérieur pour constater une absence totale de retenue, une obstination à réfuter des vérités évidentes et des faits constatables, ce qui engendre une déconnexion avec la réalité. Ainsi, le ministère de l’intérieur ne craint pas d’affirmer devant le tribunal administratif que la Syrie n’est pas un pays dangereux pour un opposant, ou encore, lors d’une décision opposée après l’arrivée des talibans au pouvoir en Afghanistan, qu’une jeune femme originaire de ce pays et âgée de 20 ans, seule, ne risque rien… Face à tant de mauvaise foi et à une persistance à nier jusqu’aux truismes, cette déconnexion n’est plus préoccupante mais réellement inquiétante.

La posture du ministère de l’intérieur, qui fait fi de toutes considérations juridiques, provoque inévitablement des censures fréquentes de la juridiction administrative. Pourtant, le ministère n’en a cure. Or, il fut un temps où une décision d’annulation du tribunal s’entendait comme un désaveu pour l’administration, et incitait cette dernière à adapter ses pratiques. Cette époque est révolue et la politique des visas échappe à cette logique. En effet, le taux d’annulation par la juridiction administrative en matière de refus de visa est probablement le plus élevé de tous les contentieux administratifs. Il ne s’agit nullement de ce que certains appelleraient un laxisme des juges, mais bien au contraire de la démonstration que, dans ce domaine, la politique migratoire l’emporte sur le respect du droit.

C’est ce même paradigme sécuritaire qui amène chacun des acteurs, du consulat au ministère, à faire preuve d’indifférence et d’incompétence.

Premier obstacle : le consulat

Alors que la France avait promu pendant des décennies une politique d’attraction et de développement des visas, elle ne pouvait ignorer une augmentation de plus en plus massive des demandes dans un contexte de mondialisation et de circulation des personnes.

Ainsi, au lieu de développer un service public digne et accessible, l’État s’est engagé sur la voie de la dématérialisation et de l’externalisation confiée à des prestataires de services extérieurs (PSE), ce qui rompt tout contact direct entre cette administration et les justiciables, avec des conséquences dramatiques. Aussi, les personnes en demande de visa sont-elles définitivement seules face à un formulaire rédigé en français et dont les cases peuvent être sans rapport avec leur situation personnelle.

Cela a pu aboutir à ce qu’un ancien combattant, titulaire d’un droit au séjour de ce fait, se voie opposer à cinq reprises le même refus stéréotypé et ce, parce que sa situation n’était pas prévue par le formulaire. Était-ce si difficile de prendre attache avec cet homme de 80 ans dès sa deuxième demande pour le guider dans cette démarche ? Il n’a eu droit qu’au résultat escompté par cette déshumanisation : indifférence et effet dissuasif.

Cette situation n’est, hélas, pas isolée et démontre, outre la particulière inhumanité induite par cette dématérialisation, l’échec assumé, voire encouragé, d’un service public qui n’en est plus un depuis bien longtemps. Et encore, ces justiciables-là seraient presque favorisés puisqu’ils ont eu le « privilège » d’avoir accès au dépôt de leur demande de visa. En effet, à l’image de la situation dramatique s’agissant des dépôts de demande de titre de séjour en préfecture, nombre de candidat·es au départ n’arrivent pas à obtenir de rendez-vous avant des semaines, voire des mois. Cette situation amène à développer un contentieux inutile et chronophage devant la juridiction administrative pour obtenir simplement, et généralement avec succès, un accès effectif au consulat.

Symptôme de cette indifférence vis-à-vis de ces justiciables étrangers, le rejet par le consulat n’est jamais motivé, sinon de manière stéréotypée et impersonnelle : « vos déclarations conduisent à conclure à une tentative frauduleuse pour obtenir un visa » pour des réfugié·es, ou encore « les informations communiquées pour justifier l’objet et les conditions du séjour envisagé ne sont pas fiables » pour des visas de court séjour. Et ce, au mépris des règles élémentaires en matière d’obligation de motivation des décisions administratives. Ces dernières n’encourront pour autant jamais la censure des juridictions, puisque seule la décision de la commission de recours contre les refus de visa peut être déférée devant le tribunal, créant par là même une impunité des autorités consulaires.

Contre les refus de visa, l’inutile commission de recours

Si le consulat peut donner l’impression au justiciable d’être face à un mur, la commission de recours contre les refus de visa d’entrée en France (CRRV) est, elle, surnommée à juste titre « le bunker » dans le microcosme des juristes. Cette commission, qu’il faut obligatoirement saisir avant tout contentieux devant le tribunal administratif, dispose de bureaux dans les mêmes locaux que la sous-direction des visas au sein du ministère des affaires étrangères à Nantes. Cette commission « fantôme » joue en réalité un rôle de filtre pour limiter les recours contentieux. Elle est inaccessible au public et injoignable. L’opacité est ce qui la définit le mieux.

Il importe peu, d’ailleurs, de pouvoir la joindre, puisqu’elle rejette 98,6% des recours [1] et n’adresse une réponse que dans 45% des cas [2]. Ce taux de confirmation des décisions consulaires, qu’il soit implicite ou explicite, en fait une commission partiale, purement confirmative.

Pourtant, sa composition (membres de la juridiction administrative, des ministères des affaires étrangères, de l’intérieur et du ministère chargé de l’immigration [3]) pourrait être un gage de professionnalisme. Or, les décisions rendues, stéréotypées et contraires aux jurisprudences constantes, confirment l’absence totale d’intérêt juridique et procédural de cette institution. L’objectif est, là encore, uniquement politique et dissuasif. Il s’agit bien de refuser, et non de réexaminer.

À ce stade, la plupart des candidat·es au départ ont malheureusement renoncé à poursuivre la procédure. Pour les plus obstiné·es, ou celles et ceux qui ont les moyens d’avoir des informations fiables et rapides, le parcours est loin d’être terminé puisqu’il faudra saisir le tribunal administratif. Or, sur ce point également, le pouvoir politique complexifie l’accès au juge, notamment en réformant, au détriment des justiciables, la procédure contentieuse des visas et en restreignant l’accès à l’aide juridictionnelle. Ainsi, dans les mois à venir, profitant de la transposition d’une directive européenne, l’État va profondément modifier la procédure de visa, confiant plus de pouvoir à la sous-direction des visas, raccourcissant les délais de recours, et supprimant la voie d’appel pour certaines catégories de visas [4]. Par ailleurs, alors que l’obtention de l’aide juridictionnelle ne posait jusque-là pas de difficultés majeures, elle est désormais refusée [5], notamment pour les étudiant·es, les salarié·es, les personnes sollicitant un visa de court séjour ou un visa aux fins de demander l’asile. S’ils et elles n’ont pas les moyens de régler des honoraires d’avocats, les requérant·es devront alors saisir seul·es le tribunal et se démener dans un contentieux technique face à un adversaire coriace.

La sous-direction des visas : dernier rempart avant l’invasion

Devant le tribunal, la ou le requérant se trouve face à la sous-direction des visas et son bureau du contentieux. Ici encore, peu de débat juridique : si cette administration admet – mais peut-elle faire autrement ? – que les décisions de la CRRV sont infondées ou illégales, force est de constater qu’elle déploie une véritable ingéniosité dans la mauvaise foi pour justifier toujours plus les refus.

Or, si l’on peut comprendre qu’une administration protège « l’intérêt général », il est en revanche inacceptable qu’elle mette tous les moyens en œuvre pour empêcher un justiciable d’accéder à ses droits et ce, en ne craignant ni les mensonges ni la déloyauté. Ainsi, il n’est pas rare de découvrir, dans le cadre d’un contentieux, que l’administration détient et cache un document essentiel établissant l’illégalité de sa décision, comme par exemple le fait de passer sous silence l’existence d’un acte de naissance qui aurait permis à un enfant de rejoindre son parent réfugié en France, alors que l’administration critique, depuis le dépôt de la demande de visa, l’existence même de cet acte. C’est une déloyauté identique qui est à l’œuvre lorsque le ministre ne communique au tribunal qu’une partie d’une enquête réalisée au pays, qui n’est pas celle qui confirme le bien-fondé de la demande de visa.

Cette stratégie se retrouve également lorsque le ministère produit tardivement ses observations, alors que ces dernières peuvent révéler de nouveaux arguments à l’appui du refus, obligeant à une défense dans l’urgence. Dès lors, la préoccupation du ministère n’apparaît pas tant de défendre une position juridique que de présenter les dossiers sous l’angle, notamment, de la fraude et de laisser le juge face à des allégations stéréotypées et non étayées. Ainsi, les réfugiés sont des fraudeurs, les Françaises sont toutes incapables de voir leur conjoint étranger comme un manipulateur avéré, et les parents ignorent ce qui est dans l’intérêt de leurs enfants. Remarquons que très peu de dossiers échappent à ces clichés nauséabonds.

Manifestement, les objectifs politiques, ainsi que l’idéologie, préexistent à l’analyse objective des dossiers. Alors qu’historiquement le service en charge des visas était rattaché au ministère des affaires étrangères et adoptait une vision pragmatique, il est désormais intégré au ministère de l’intérieur qui lui a imposé un paradigme fondé sur une vision paranoïaque et jusqu’au-boutiste.

La majorité des dossiers laisse une impression d’absurdité et Kafka n’est jamais bien loin lorsque cette administration reconnaît que les demandeurs de visa ont bien des enfants, ceux déclarés dans la demande d’asile, mais affirme que ceux qui se présentent ne seraient que des usurpateurs. De même, lorsqu’elle insinue que, reconnus réfugiés, ils avaient manigancé dès leur arrivée l’existence d’une famille fictive. Comment prouver qui est qui ? Les plus malchanceux seront les plus vulnérables à ces suspicions impossibles à renverser, ceux qui viennent de pays où l’état civil dysfonctionne, qui ont tout laissé derrière eux, qui sont isolés, analphabètes et bien souvent traumatisés. À cet égard, l’exemple des réfugiés somaliens est typique. Pendant des années, le ministère de l’intérieur, profitant éhontément des lacunes de l’état civil local, a systématiquement considéré comme inauthentiques tous les actes, quelle que soit leur provenance. Cette posture a contraint ces justiciables à recourir jusqu’à des tests génétiques – une procédure extrêmement longue et coûteuse – pour prouver que leurs enfants étaient bien les leurs.

L’absurdité réside également dans le fait de déployer toute cette énergie qui conduit à broyer des familles et des projets, alors que, autre ineptie, le contentieux ne concerne que 1,5% des refus de visas. Donc, sur le nombre total de refus de visas, 98,5% n’iront pas au contentieux, alors même que 40% de ceux-là auraient une chance raisonnable d’être annulés [6].

Les juridictions nantaises, des victimes collatérales ?

Le droit des étrangers n’est pas considéré comme un « noble » contentieux par la juridiction administrative, loin s’en faut. Or, en cette matière, on constate généralement une certaine bienveillance des juridictions à l’égard de l’administration. Pourtant, l’administré·e est de fait la partie faible, et il appartiendrait à la juridiction de veiller à corriger ce déséquilibre.

Face à l’absurdité des refus et à l’aporie de la défense de l’administration dans le contentieux des visas, les juges sont amenés à annuler près de 40% des décisions contestées (25% d’annulation et 14% de non-lieu à statuer [7]). Si un tel taux d’annulation est satisfaisant dans la mesure où il permet à des centaines de familles d’être réunies après des années de séparation insupportables, voire même de nombreuses vies sauvées, on ne peut ignorer toutes celles et ceux restés à quai qui n’ont pas eu les moyens ni la capacité de saisir le juge et qui subissent les décisions illégales de l’administration.

Le tribunal administratif de Nantes, seul compétent géographiquement pour les refus de visas depuis 2010, pâtit de l’augmentation constante de ce contentieux qui occupe désormais 30% de son activité avec trois chambres sur dix qui y sont dédiées [8] et bientôt la création d’une quatrième. Si cette augmentation trouve en grande partie son origine dans les dysfonctionnements précités, cela n’empêche pas pour autant l’éternel sentiment selon lequel la juridiction serait débordée à cause des justiciables et non du fait de l’attitude ou des décisions illégales de l’administration. Cette réalité conduit une fois de plus à générer une distance et une déshumanisation jusque dans les salles d’audiences. Ainsi, la parole des requérant·es est de plus en plus confisquée alors même qu’il s’agit d’un contentieux qui, par essence, nécessite leur écoute, surtout lorsque la problématique est liée au lien familial. Concernant les procédures d’urgence (référés), où l’oralité est la règle, elles sont fréquemment rejetées car perçues comme trop chronophages ou injustifiées par des juges en sous-effectif. Quant à la procédure au fond, les juges se réfugient derrière sa nature écrite. Et face au nombre important de dossiers inscrits aux rôles des audiences, il n’est pas rare que les magistrats refusent d’entendre des personnes venues de loin et qui attendaient cette rencontre depuis des mois, voire des années. Cette indispensable écoute des requérant·es devrait pourtant s’inscrire dans la réflexion actuelle sur la place de l’oralité dans le contentieux administratif.

Si nous pouvons nous féliciter que les juridictions refusent le jeu de l’administration et restaurent nombre de justiciables dans leurs droits, il reste encore des pans entiers du contentieux des visas à faire évoluer. Face à l’absence totale de transparence, de loyalisme, ou encore de respect du droit par l’administration, il devient urgent que les juges se saisissent des mécanismes juridiques à leur disposition (notamment à travers leurs pouvoirs d’instruction : ordonner la production de toute pièce utile, la communication des dossiers dans leur intégralité – le cas échéant, sous astreinte –, le retrait des propos diffamants, mais aussi la possibilité de mettre en œuvre des expertises, etc.) pour contraindre le ministère à redevenir une véritable administration au sens noble du terme, c’est-à-dire au service de l’intérêt général et non d’une idéologie délétère.