Ministère de l’immigration : rupture ou continuité ?

Face aux débats provoqués par la création du ministère de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire en mai 2007, il est essentiel de décrire ses réelles prérogatives et de déterminer s’il constitue un véritable bouleversement dans le traitement administratif de l’immigration. À travers l’étude des crédits qui lui sont alloués, il s’agit ici d’étudier, deux ans après sa création, la façon dont il a été construit et de tenter ainsi de mettre en lumière les rapports qu’il entretient avec les ministères précédemment en charge des questions d’immigration et d’intégration : intérieur, outre-mer et collectivités territoriales, affaires étrangères et européennes, travail, relations sociales, famille, solidarité, ville.

Le ministère de l’immigration est présenté par le président de la République comme une « réforme fondamentale de structure [1] » permettant de regrouper l’ensemble des services en charge du traitement de l’immigration, de l’intégration des immigrés et de la mise en œuvre des actions dites de codéveloppement en une même administration ayant comme objectif général de garantir « le droit légitime et absolu de la France de déterminer elle-même qui a le droit de s’installer ou non sur son territoire [2]  ». Ainsi, il doit définir les règles relatives aux conditions d’entrée et de séjour des étrangers en France et est en charge de l’accueil et de l’« intégration » des migrants légaux à travers la mise en place de politiques en faveur de l’apprentissage de la langue française, du développement de formations professionnelles, de l’accès aux soins et à l’éducation des immigrés. Il est également compétent en matière de droit d’asile, de naturalisation, d’attribution des visas, et participe à la lutte contre l’immigration clandestine et le travail illégal. Enfin, il prend part aux politiques en faveur du « rayonnement de la francophonie  », ainsi qu’à la « promotion de la citoyenneté et des principes et des valeurs de la République [3]  » et doit également jouer le rôle de coordinateur des collectes et analyses des données statistiques relatives à l’immigration et à l’intégration des populations immigrées.

Pour mener à bien les missions fixées par Nicolas Sarkozy, le jeune ministère dispose, à sa création, de crédits s’élevant à 638,6 millions d’euros présentés au sein de la mission budgétaire Immigration, asile et intégration [4] [5] (dotée de 610 millions d’euros de crédits) et du programme « codéveloppement ». Les dépenses les plus importantes concernent l’exercice du droit d’asile – traitement des dossiers par l’Office français de protection des refugiés et apatrides (Ofpra) et la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), frais de fonctionnement des centres d’hébergement, etc. – qui mobilise la moitié des crédits de la mission (soit 304 millions d’euros). Les politiques d’« intégration » concentrent également une partie conséquente de ce budget puisque la mise en œuvre du contrat d’accueil et d’intégration par l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (Anaem) et le financement d’une partie des actions menées par l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé) – lutte contre les discriminations, amélioration des quartiers dits sensibles, transformation des foyers de travailleurs immigrés… – totalisent 150 millions d’euros. En matière de lutte contre l’immigration illégale, le ministère de l’immigration dispose de 77 millions d’euros de crédits correspondant d’une part aux frais d’éloignement des étrangers en situation irrégulière [6] à hauteur de 39,6 millions d’euros, d’autre part aux coûts de fonctionnement des centres de rétention administrative et à la prise en charge sanitaire et sociale des étrangers qui y sont placés. Les crédits dédiés à la délivrance des visas et à l’instruction des demandes de naturalisation sont bien plus réduits puisqu’ils s’élèvent respectivement à 0,148 et 1,4 million d’euros. En outre, le programme codéveloppement mobilise 29 millions d’euros qui se repartissent entre le financement de l’aide au retour et la signature d’accords d’immigration concertés.

Il faut souligner que ces missions et programmes ne sont pas des créations ex-nihilo mais la reproduction de crédits préexistants. Le ministère de l’immigration a donc du « récupérer » les crédits et prérogatives des ministères précédemment en charge de ces missions. Il s’est ainsi vu transférer des crédits, mais aussi des agents [7], du ministère des affaires étrangères (visas, Ofpra, codéveloppement), du ministère du travail (contrat d’accueil et d’intégration, Acsé, prise en charge des demandeurs d’asile et des étrangers placés en centre de rétention) et enfin du ministère de l’intérieur (fonctionnement des centres de rétention et frais d’éloignement). Mais ces transferts ne recouvrent pas l’ensemble des fonds alloués à ces différentes actions : la comparaison des crédits présentés au sein des lois de finances pour 2007 et 2008 laisse en effet apparaître des différences importantes entre les missions budgétaires d’origine et les crédits regroupés au sein de la mission Immigration, asile et intégration.

Si le ministère du travail a transféré une partie importante de ses crédits et attributions en matière d’immigration au nouveau ministère (au total 434 millions d’euros, soit la quasi-totalité des crédits dédiés aux politiques dites d’intégration et à la prise en charge des demandeurs d’asile), ce n’est pas le cas de tous les autres. En matière de lutte contre l’immigration irrégulière, le ministère de l’intérieur s’est séparé de 77 millions d’euros issus de l’action « police des étrangers » originellement pourvue de plus de 680 millions d’euros, soit plus que le budget total du ministère de l’immigration. Le ministère de l’intérieur, plus précisément la police aux frontières (PAF) [8], reste responsable de l’ensemble du processus d’éloignement (contrôles, interpellations, surveillance en centre de rétention, exécution de mesures d’éloignement), le ministère de l’immigration se limitant à un rôle de « comptable », de gestionnaire. De la même façon, le ministère des affaires étrangères n’a transféré qu’une partie de ses compétences : s’il s’est séparé de l’ensemble des fonds dédiés au financement de l’Ofpra, il ne laisse qu’une infime partie des crédits liés à l’instruction des visas au ministère de l’immigration (0,148 millions sur les 63 millions d’euros).

Les nombreuses attributions présentées précédemment ne sont donc pas à la seule charge du ministère de l’immigration, qui doit le plus souvent partager ses prérogatives avec d’autres ministères et s’appuyer sur des opérateurs et directions qui ne sont pas directement sous sa tutelle (direction des libertés publiques, direction de la police nationale et de la gendarmerie nationale, direction de la population et des migrations devenue direction de l’accueil, de l’intégration et de la citoyenneté, direction des Français à l’étranger et des étrangers en France, Ofpra…). Le ministère de l’immigration tel qu’il a été construit en 2007 est donc un regroupement partiel des services en charge des politiques d’intégration et d’immigration, et les budgets qui lui sont transférés ne recouvrent pas l’ensemble des moyens correspondant aux missions définies par le président de la République. Cette situation s’explique, selon d’anciens membres du cabinet ministériel, par la volonté de créer une administration d’« état major » chargée de coordonner les politiques migratoires en ayant autorité sur les grandes directions en charge de ces questions, rôle ne nécessitant pas le transfert de l’ensemble des crédits. Cependant, pour certains parlementaires et agents du ministère, la faiblesse des crédits transférés des ministères de l’intérieur et des affaires étrangères serait l’illustration de la réticence de ces derniers à se voir retirer quelques unes de leurs attributions. Ainsi, le ministère des affaires étrangères se serait opposé fermement au transfert de ses prérogatives en matière de visas et de codéveloppement, politiques qui relèvent, selon le Quai d’Orsay de la politique extérieure et non du ministère de l’immigration.

Au vu de la répartition des crédits dédiés aux différentes politiques migratoires (au sein du ministère de l’immigration et entre ministères), et compte tenu de leur reproduction « à l’identique », le ministère de l’immigration tel qu’il a été créé ne semble ni constituer une révolution structurelle ni parvenir à mettre fin à l’éclatement de la gestion administrative de l’immigration.

Un « super-ministère » ?

Mais cette situation initiale va être très vite remise en cause par la Révision générale des politiques publiques (RGPP), réforme titanesque de l’administration publique qui modifie une partie des périmètres d’action du jeune ministère et, par conséquent, de ceux des ministères également en charge des politiques d’immigration. Plusieurs mesures de la RGPP peuvent ainsi être perçues comme venant affirmer la place du nouveau ministère au sein du paysage administratif français et augmenter ses moyens d’action. Ainsi, il a été décidé de « clarifier » les rôles respectifs du ministère des affaires étrangères et du ministère de l’immigration dans la mise en œuvre de la politique de visas. Cette décision s’est traduite budgétairement par le transfert des crédits dédiés au traitement informatique des visas, transfert qui illustre la « victoire » du ministre de l’immigration de l’époque, Brice Hortefeux, face au Quai d’Orsay.

Dans le même esprit, la RGPP consacre la « rupture » avec le ministère du travail en effectuant une séparation stricte des compétences en matière d’intégration : désormais le ministère de l’immigration participe uniquement à l’intégration des étrangers primo-arrivants durant leurs cinq premières années sur le territoire (principalement la mise en œuvre du contrat d’accueil et d’intégration) ; au-delà, ils dépendent des actions menées par l’Acsé intégrées au plan « Espoir Banlieues » de Fadela Amara. Cette décision s’accompagne de la création de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii), né de la fusion de l’Anaem et d’une partie des compétences de l’Acsé, ce qui permet au ministère de l’immigration de disposer d’un opérateur placé sous son unique autorité. Cette redistribution entraine une diminution importante des fonds dédiés à l’intégration au ministère de l’immigration (moins de 100 millions d’euros), conséquence du transfert d’une partie des crédits de l’Acsé et de la réforme du financement de l’Ofii. Cet établissement doit en effet s’autofinancer (article 155 de la loi de finance pour 2009) à partir de la perception des taxes versées par les migrants lors de la délivrance ou du renouvellement de titres de séjour. L’objectif est de réduire les dépenses de l’État mais aussi de favoriser l’immigration professionnelle, ce nouveau système de financement permettant de « rééquilibrer la taxation sur l’entrée et le séjour des étrangers au profit de l’immigration professionnelle mais au détriment de l’immigration, en cohérence avec la politique menée par Brice Hortefeux depuis mai 2007 [9] ».

Cette clarification des prérogatives du ministère de l’immigration ne concerne pas les attributions partagées avec l’intérieur, qui restent très importantes, voire accentuées. C’est notamment le cas en matière d’intégration, les préfets se voyant confier les subventions des directions régionales de l’Acsé suite à la création de l’Ofii, mais aussi en matière de naturalisation par décret puisque, loin de consacrer le rôle du ministère de l’immigration dans ce domaine, la RGPP confie l’instruction des demandes de naturalisation aux préfectures. Cette réforme, expérimentée dans 20 préfectures en 2010 avant d’être généralisée en 2011, vient ainsi diminuer les prérogatives des services issus du ministère du travail, puisque la sous-direction de l’accès à la nationalité française verra son rôle réduit au contrôle des décisions prises par les préfets [10]. Ces deux ministères travaillent également de concert au développement de nouvelles mesures permettant d’améliorer le taux de reconduites effectives à la frontière (mise en place de pôles inter-services d’éloignement au sein des centres de rétention) et le contrôle des personnes au sein des grands aéroports français (développement d’un système de traitement automatisé des données à caractère personnel).

Vers une gestion « policière » de l’immigration

Les mesures de la RGPP présentées ici ne sont pas neutres : à coté des enjeux budgétaires qu’elles représentent, ces modifications répondent également à une « vision » particulière de ce que doit être le traitement administratif de l’immigration, et viennent consacrer l’autorité du ministère de l’intérieur et du ministère de l’immigration, écartant ainsi le ministère des affaires étrangères et celui du travail. Ceci est particulièrement visible au sujet des mesures touchant les services issus de ce dernier : la politique d’intégration du ministère de l’immigration est quasiment réduite au contrat d’accueil et d’intégration, défini par le président de la République comme un outil « contraignant » permettant de développer l’immigration professionnelle, et mis en œuvre par un opérateur dont le financement même va dans ce sens. La réforme de la procédure de naturalisation place quant à elle la préfecture au centre d’une démarche relevant auparavant du ministère du travail et qui ne sera restée qu’un an aux mains du ministère de l’immigration. Chaque réajustement de périmètre, de crédit peut ainsi être analysé comme faisant partie de la construction d’une « philosophie » qui est désormais appliquée à l’ensemble des champs de l’immigration et semble largement dominée par le ministère de l’intérieur qui, outre ses nombreuses prérogatives, est également très présent au sein du ministère de l’immigration. En effet, la majorité des cadres dirigeants du ministère de l’immigration sont issus du ministère de l’intérieur et du corps préfectoral, à l’image de Patrick Stefanini, secrétaire général de mai 2007 à avril 2008 et désormais préfet de la région Auvergne et du Puy-de-Dôme ; c’est le cas également de son successeur, Stéphane Fratacci ancien préfet de l’Aisne, mais aussi du directeur de l’Ofii.

Deux ans après sa création, le ministère de l’immigration est donc parvenu, notamment grâce à la RGPP, à affirmer sa position en matière d’immigration en mettant en œuvre des politiques principalement tournées vers une gestion « policière » de l’immigration, axées sur la lutte contre l’immigration illégale et la promotion de l’« immigration choisie ». Si cette approche ne constitue pas à proprement parler une « rupture » dans le traitement administratif de l’immigration, déjà largement orienté dans ce sens depuis plusieurs années, l’augmentation du pouvoir des ministères de l’immigration et de l’intérieur marque une étape importante dans ce domaine : pour la première fois, l’ensemble des politiques migratoires (asile, visas, intégration, lutte contre l’immigration illégale, naturalisation, codéveloppement…) sont placées dans le giron d’une même autorité, celle du ministère de l’intérieur. Le ministère de l’immigration ne peut donc être appréhendé comme n’étant qu’un « symbole » et semble constituer un ultime outil de contrôle des flux migratoires.