Nationalité : la Belgique innove

Les similitudes entre les droits français et belge de la nationalité sont nombreuses. Il faut dire que pendant longtemps le droit français et le code Napoléon se sont imposés en Belgique. Du coup, le système belge allie droit du sang et droit du sol, attribution dès la naissance, déclarations de nationalité et naturalisations. Celui qui est né en Belgique et n’a pas d’autre nationalité, celui dont un parent est né en Belgique ou qui est adopté par une personne née en Belgique bénéficie par exemple automatiquement de la nationalité belge. De même, le conjoint d’un(e) belge peut, par déclaration, obtenir la nationalité belge : au bout de six mois s’il était en situation régulière (depuis trois ans) au moment du mariage et après trois ans le cas échéant.

En ce qui concerne les jeunes de « la deuxième génération », le système mis en place en 1991 n’est guère éloigné de celui qui existait en France avant la réforme de 1993. Pour le jeune né en Belgique de parents étrangers nés à l’étranger, la loi prévoit l’attribution par déclaration effectuée par ses deux parents avant que l’enfant ait douze ans, sous une condition de résidence des parents de dix ans. Le procureur peut simplement s’opposer à la déclaration s’il estime qu’elle « vise un but autre que l’intérêt de l’enfant à se voir attribuer la nationalité belge  ». En l’absence d’une telle démarche, le jeune qui a sa résidence principale en Belgique depuis sa naissance peut, à partir de dix-huit ans, faire une déclaration de nationalité à laquelle le procureur ne peut s’opposer que pour des faits personnels graves.

Enfin, un régime favorable permet à un jeune né à l’étranger mais entré en Belgique avant l’âge de six ans d’acquérir la nationalité par simple déclaration.

La multiplication des textes ces dernières années, depuis l’importante réforme du code civil du 28 juin 1998, n’est également pas sans rappeler la situation française. Des lois furent ainsi adoptées en 1991, 1993, 1995, 1998 et 1999 visant à faire disparaître toutes les inégalités entre homme et femme, filiation adoptive et filiation biologique, à faciliter l’accès à la nationalité de ceux nés en Belgique, et à faire disparaître la distinction qui existait entre une « grande naturalisation » et une « naturalisation ordinaire ».

L’objectif affiché par le législateur est ambitieux puisque la réforme doit permettre, selon l’accord gouvernemental du 7 juillet 1999, de faciliter l’intégration. En donnant plus largement la nationalité, il s’agit de faciliter l’intégration des étrangers présents en Belgique. Comme le précise l’article 1er : « afin de favoriser cette intégration, des modifications importantes seront apportées au code de la nationalité  ». La réforme renverse donc le schéma habituel selon lequel la nationalité couronne une intégration réussie ; elle fait de la nationalité le point de départ vers une meilleure intégration et non plus un aboutissement.

Aménagement politique

Plus prosaïquement, la réforme du droit de la nationalité a pour toile de fond le débat sur la participation des étrangers aux élections locales. Elle est en quelque sorte un arrangement politique, au sein de la coalition gouvernementale formée en mai 1999, entre ceux qui voulaient donner le droit de vote aux étrangers pour les municipales d’octobre 2000 (la gauche francophone), comme le rend désormais possible la Constitution belge, et les autres (les libéraux flamands du PRL) qui considéraient qu’il fallait plutôt favoriser l’acquisition de la nationalité belge. Pour trancher, le Premier ministre Dehaene décida de faciliter l’attribution de la nationalité en vue de cette élection. La loi en vigueur au 1er mai 2000 devait donc permettre aux nouveaux Belges de s’inscrire sur les listes électorales avant le 31 juillet 2000, date limite d’inscription pour participer aux élections.

L’un des objectifs de cette réforme était de rapprocher la procédure de naturalisation de la déclaration de nationalité. Or, le Conseil d’Etat a souhaité que les deux procédures soient maintenues et bien distinguées : la principale, de droit subjectif, est la déclaration de nationalité, l’autre, subsidiaire, la naturalisation, est une faveur de l’Etat.

Tout en maintenant la procédure de naturalisation, qui est toutefois simplifiée et accélérée, le législateur instaure un système d’attribution de la nationalité par simple déclaration pour tout étranger présent depuis sept ans en Belgique.

La demande de naturalisation est désormais possible après trois ans de présence en Belgique au lieu de cinq initialement, le délai passant de trois ans à deux ans pour les réfugiés. A défaut de présence en Belgique, il est même possible de se prévaloir de trois ans d’« attaches véritables  » avec ce pays : y avoir séjourné fréquemment, y avoir effectué ses études, exercer des fonctions au service d’une société ou du gouvernement belge, y posséder des biens immeubles, avoir des activités commerciales principalement sur la Belgique, y avoir des membres de la famille proche. Précisons enfin que la loi n’exige pas de carte de séjour pour demander la naturalisation.

Si le législateur n’a pas modifié le principe constitutionnel – lié à une profonde méfiance à l’égard de l’exécutif – de l’examen de la demande de naturalisation par la chambre des représentants, il a rendu la procédure gratuite et plus courte. Désormais, le parquet, le service des étrangers et la sûreté de l’Etat ont un mois au lieu de quatre initialement pour éventuellement rendre un avis négatif. A défaut, l’avis est présumé positif et le Parlement devra statuer dans un délai de dix mois.

Une naturalisation quasi-automatique

L’essentiel de la réforme ne réside toutefois pas dans ces quelques aménagements procéduraux. La principale avancée est la dissociation de l’obtention de la nationalité de l’appréciation sur l’intégration du demandeur. Plutôt que de devoir prouver son intégration en répondant au questionnaire jusqu’alors en vigueur de douze pages sur ses habitudes alimentaires et vestimentaires, le postulant doit montrer sa volonté de s’intégrer. Pour le législateur, cette volonté d’intégration est présumée par les trois ans de résidence en Belgique et par le fait même de la demande de naturalisation, et n’aura qu’à être confirmée par un serment sur les valeurs par lequel le demandeur s’engage à respecter la Constitution, les lois belges et la Convention européenne des droits de l’homme.

Du coup, même si le Parlement conserve un pouvoir d’appréciation, même s’il n’a pas à motiver ses refus, et bien qu’il n’existe aucune voie de recours contre les décisions de la chambre, la naturalisation est devenue de fait quasi-automatique, proche d’une simple déclaration. L’intégration est présumée de manière irréfragable et le parquet ne peut désormais y faire obstacle.

En tout état de cause, cette procédure est devenue accessoire du fait de la réforme parallèle de la procédure de déclaration désormais largement favorable. Elle n’a plus finalement de raison d’être que pour ceux qui ne peuvent justifier de sept ans de présence en Belgique.

Lorsque l’étranger a fixé sa résidence principale et régulière depuis sept ans en Belgique, il peut, à partir de dix-huit ans, par simple déclaration à la mairie, devenir belge.

L’intégration n’intervient pas et le procureur ne peut rendre un avis négatif qu’en cas de « faits personnels graves ». Si les voies de recours contre cet avis n’aboutissent pas, la procédure de naturalisation se substitue à la déclaration et la chambre des représentants sera dès lors compétente pour attribuer ou non la nationalité. En l’absence d’opposition du procureur, la déclaration est inscrite dans un délai de deux mois.

Ce système d’acquisition par simple déclaration pour des personnes nées à l’étranger est pour le moins novateur puisqu’il substitue une procédure quasi-automatique à un régime jusqu’alors discrétionnaire. On peut certes s’interroger sur le délai de sept années ou sur l’exigence de la régularité du séjour. L’essentiel est ailleurs : la présence sur le sol – et plus seulement la naissance – ouvre un droit à la nationalité.

Vu de France, le second axe de cette réforme des règles de déclaration peut sembler annexe. Un débat important, qui a secoué tant le législateur, les associations que la presse, porte sur l’exigence d’un acte de naissance en vue de l’acquisition de la nationalité. Il faut dire que deux communautés importantes en Belgique, les Congolais et les Marocains, rencontrent des difficultés à en obtenir. Du coup, le législateur a assoupli cette exigence pour celui « qui est dans l’impossibilité » de fournir un acte provenant du pays d’origine, que cette impossibilité soit liée à l’éloignement, aux difficultés de communications, à l’état de guerre, ou à l’impossibilité matérielle de se rendre au pays. Dans ce cas, l’absence d’acte de naissance est palliée par un acte de notoriété avec témoins ou une déclaration sous serment.

La question de la nationalité avait toutes les raisons d’être taboue en Belgique : importance d’une droite extrême, immigration importante, conflit communautaro-linguistique. Or, elle a été abordée sans complexe, a donné lieu à un vaste débat et sera sujette à une évaluation régulière. Cet exemple montre au demeurant que si la nationalité et la citoyenneté ne se superposent pas, elles ne sont pas pour autant deux alternatives. Il est possible d’étendre l’accès à la citoyenneté en révisant sa Constitution et, dans le même temps, d’assouplir les règles d’acquisition de la nationalité en réformant son code civil.

Peut-on voir dans cette réforme un modèle extensible à d’autres ? Pour l’heure, et avant toute évaluation, elle inquiète ses voisins européens. On en voudra pour preuve les fortes réticences exprimées lors du séminaire des 5 et 6 octobre 2000 sur l’intégration des étrangers à l’occasion de la présidence française de l’Union européenne. Le « laxisme » dans l’obtention de la nationalité belge par le ressortissant d’un Etat tiers équivaut même pour un auteur « à celle d’un “passeport pour l’Europe”, délivré généreusement à de nombreux étrangers qui conserveront leur nationalité d’origine  ». ;