Minima sociaux : nouvelle préférence nationale ?

L’idée d’interdire les prestations sociales aux étrangers n’est pas l’apanage du Front national. En 1990, Édouard Balladur avait ainsi proposé d’introduire la « préférence nationale » pour les prestations familiales [1]. En 1998, il avait réitéré à grand bruit et reçu le soutien de son ancien ministre des finances, Nicolas Sarkozy. Récemment, l’ancien premier ministre Dominique de Villepin a proposé un « revenu citoyen » réservé « à tous les citoyens français majeurs » [2]. Ces velléités se heurtent toutefois à la Constitution et à de nombreux textes internationaux. D’ailleurs, sous la pression de ces normes et après un long combat juridique, la condition de nationalité pour accéder à certaines prestations non contributives (allocation aux adultes handicapés, allocations du minimum vieillesse et du minimum invalidité) a été supprimée dans les années 1990 [3]. À notre connaissance, cette condition a disparu de la législation française [4] depuis la suppression, début 2011, de toute condition de nationalité dans les textes concernant, d’une part, les prestations destinées aux harkis et leur famille, d’autre part les pensions civiles et militaires, c’est-à-dire les dernières prestations encore soumises à ce qui est plus connu sous l’expression de « cristallisation des pensions d’ancien combattant ».

Mais il est possible de parvenir au même résultat en introduisant d’autres obstacles pour les personnes étrangères. D’abord en exigeant la régularité du séjour notamment, une condition que la loi « Pasqua » de 1993 a généralisée à quasiment toute la protection sociale. Il existe cependant autant de définitions de la régularité de séjour et de listes différentes de titres de séjours que de prestations sociales. Et plus la condition de régularité de séjour pour l’accès à une prestation est délimitée de façon étroite, plus le nombre d’étrangers en situation régulière mais n’ayant pas le « bon » titre pour être éligible à la prestation sera important. Un dernier moyen, plus efficace et complémentaire, consiste à exiger une condition d’ancienneté de résidence en France : en allongeant cette durée – et en la soumettant à certaines exigences – on augmente la proportion des étrangers exclus.

Dans le climat actuel de stigmatisation des étrangers et des pauvres, présentés comme fraudeurs aux prestations sociales et responsables de leur situation de chômage ou de pauvreté quand ce n’est pas des déficits publics, les politiciens, surfant sur la xénophobie d’État, ont bien compris l’utilité d’un tel « stage préalable » à l’accès aux droits sociaux. Le ministre Laurent Wauquiez a ainsi récemment proposé une condition de 5 ans de résidence préalable pour pouvoir ouvrir droit au revenu de solidarité active (RSA), à côté d’affirmations mensongères et de propositions démagogiques à visée punitive contre les bénéficiaires du RSA, telle l’obligation d’effectuer un travail d’utilité publique de 5 heures par semaine (proposition reprise dans le programme de l’UMP).

C’est oublier que la condition de résidence existe déjà, non seulement pour le RSA, mais également pour l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) et l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI). Les textes législatifs exigent en effet que les ressortissants non communautaires justifient, outre d’un titre de séjour autorisant au travail, avoir résidé en France de manière ininterrompue et régulière durant les 5 années précédentes avec des titres de séjour autorisant à travailler. Cette condition exorbitante, dont certains étrangers sont exemptés [5], doit être combattue tant sur le plan politique que sur le terrain juridique, comme y encourage une note récente du Gisti [6]. En raison de cet obstacle, de nombreux étrangers sont écartés de l’aide financière mais aussi, s’agissant du RSA, des mesures d’accompagnement (recherche d’emploi, formation, etc.), alors même qu’ils sont surreprésentés parmi ceux ayant besoin d’un soutien pour leur insertion sociale et professionnelle.

Comment en est-on arrivé là ?

En 1988, lors de la création du revenu minimum d’insertion (RMI), il avait été initialement envisagé de l’attribuer aux seuls étrangers titulaires d’une carte de résident. Ce titre stable d’une durée de 10 ans, créé en 1984 dans l’objectif de favoriser l’insertion des étrangers, devait, dans l’esprit du législateur, être attribuée à tout étranger ayant vocation à résider durablement en France, c’est-à-dire à quasiment tous les étrangers à l’exception des étudiants, des travailleurs saisonniers, des touristes, etc. La plupart des étrangers en situation régulière devaient donc obtenir cette carte assez rapidement et ainsi être éligibles au RMI. Au cours des débats parlementaires, il est cependant apparu que, du fait de l’application très restrictive des textes par les préfectures, nombreux étaient ceux qui ne possédaient pas cette carte et qui risquaient d’être injustement privés du RMI. Les parlementaires décidèrent donc d’étendre l’éligibilité au RMI aux étrangers répondant aux conditions prévues pour obtenir la carte de résident : à cette époque, être titulaire depuis trois ans d’un titre de séjour autorisant au travail.

Dans la pratique, cette condition s’est révélée parfois difficile à justifier ou s’est heurtée à des interprétations restrictives. Des instructions aux CAF exigeaient abusivement que ce « stage préalable » de 3 ans n’ait pas été effectué avec une carte de séjour autorisant une activité non salariée ou encore qu’il ait été effectué avec le même titre de séjour. Cette dernière exigence aboutissait à exclure du RMI, les femmes de mari polygame qui vivaient en France parfois depuis très longtemps en situation régulière avec droit au travail mais qui, ayant perdu leur carte de résident et reçu une carte d’un an à la place, avaient dû décohabiter et s’étaient retrouvées, si ce n’est à la rue avec leurs enfants, dans des conditions sociales très difficiles. Des recours individuels exercés par des femmes privées de toutes ressources et un recours du Gisti ont permis d’annuler les points de la circulaire restrictifs au regard de la loi elle-même [7].

La condition de durée de résidence a été contestée à la lumière de normes internationales. Le Comité européen des droits sociaux du Conseil de l’Europe, chargé de veiller au respect de la Charte sociale européenne, a constaté à plusieurs reprises le caractère discriminatoire de cette condition et la violation de la Charte, sans que la France ne daigne la modifier pour autant.

Le juge de l’Union européenne a, de son côté, confirmé que l’exigence d’une durée de résidence préalable, a fortiori si cette durée est importante, est contraire à l’égalité de traitement. Par exemple, dans un arrêt du 20 juin 2002 (C-299/01), la Cour de justice a condamné le Luxembourg qui, pour l’attribution de son revenu minimum garanti, imposait une durée de résidence préalable de cinq années. Et quand bien même cette condition était-elle aussi exigée des nationaux, elle constituait une discrimination indirecte fondée sur la nationalité contraire au droit communautaire. Indirecte car, bien que non spécifique aux étrangers, elle les concernait bien davantage. Bien sûr, si ce sont d’abord les citoyens européens qui sont protégés par le droit communautaire contre toute inégalité de traitement en matière de protection sociale, les Algériens, Marocains, Tunisiens et Turcs le sont également en vertu d’accords passés entre leur pays et l’Union européenne. Ils ne devraient donc pas non plus être soumis à cette condition. Plus généralement, ce sont tous les étrangers non communautaires pouvant se prévaloir du statut de résident de longue qui devraient être protégés contre toute discrimination en matière sociale en vertu de l’article 11 de la directive européenne 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers de longue durée.

À ce jour, les pouvoirs publics ignorent toujours les décisions des instances internationales. Pire, la loi « Sarkozy » du 23 novembre 2003 a aggravé la situation. En portant de 3 à 5 ans la durée à partir de laquelle un étranger en situation régulière peut demander une carte de résident, elle a automatiquement fait passer à 5 ans la durée du « stage préalable » de séjour régulier avec droit au travail permettant d’obtenir le RMI, et conduit à refuser la prestation à une plus grande proportion d’étrangers.

L’exclusion toujours plus importante d’étrangers n’est toutefois pas le seul résultat collatéral du durcissement de la législation sur le droit au séjour. En témoigne, le durcissement des règles relatives à l’accès au minimum vieillesse et au minimum invalidité par leur alignement en 2006 sur celles, beaucoup plus restrictives, du RMI. Jusque-là, un titre de séjour d’un an suffisait pour accéder à ces prestations.

Contraire aux principes d’égalité et de non-discrimination consacrés par de nombreuses normes internationales, cette condition a commencé à être condamnée par des juridictions françaises. Ainsi, plusieurs tribunaux l’ont écarté car contraire à l’article 28 de la directive européenne 2004/83/CE du 29 avril 2004 sur les normes minimales d’accueil en matière d’asile qui exige l’égalité de traitement en matière d’assistance sociale entre nationaux et étrangers bénéficiaires de la protection subsidiaire. Cette exigence est aussi contraire à l’égalité de traitement exigé par les « accords d’Évian » entre la France et l’Algérie comme l’a jugé le Conseil d’État [8].

Un RSA aux couleurs de la xénophobie d’État

La réforme créant le RSA, dispositif se substituant au RMI, aurait pu être l’occasion de revenir sur ces conditions discriminatoires. Connu début septembre 2008, le pré-projet de loi est alors un choc. Ignorant les décisions de justice et les normes internationales, il entérine la condition de stage préalable et, pire, l’étend aux conjoints, concubins ou partenaires pacsés du demandeur de RSA. Or pour le RMI, ces membres de famille étaient tenus de justifier « uniquement » d’un titre de séjour. Le Gisti saisit alors la Halde en urgence et diffuse un communiqué [9] de presse accompagné d’une analyse juridique [10]. En dépit d’une rencontre avec le Gisti, le Haut-commissaire aux solidarités actives, Martin Hirsch, nie toute forme de discrimination et refuse toute modification du texte en se réfugiant derrière l’argument selon lequel son projet de loi est à « droit constant » par rapport au RMI, ce qui est de toute évidence mensonger [11].

Dans une délibération du 20 octobre 2008, la Halde infirme la position du haut commissaire, confirme l’analyse du Gisti sur le caractère discriminatoire du projet de loi, non seulement s’agissant de l’exigence de « stage préalable » de 5 ans mais également s’agissant des conditions posées aux enfants des bénéficiaires étrangers [12]. Elle soulève la violation de nombreux textes internationaux imposant l’égalité de traitement et prohibant les discriminations (Convention 118 de l’OIT, Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe, Convention européenne des droits de l’homme, divers textes communautaires, accords UE-pays tiers, accords d’Évian, etc.). Plus tard, elle réitérera d’ailleurs logiquement la même conclusion s’agissant de l’ASPA [13].

Martin Hirsch reste sourd aux demandes de la Halde et, lors des discussions parlementaires, se montre inflexible face à tous les amendements visant à assouplir la condition de stage préalable, à l’exception d’un seul cas permettant aux bénéficiaires de la protection subsidiaire d’en être exonérés. À l’inverse, il laisse adopter un amendement visant à considérer comme non isolé un demandeur résidant en France dont le conjoint réside à l’étranger, alors qu’il sera considéré comme isolé si le conjoint réside par exemple dans un autre département français. Bien que cette restriction s’applique aussi au membre isolé d’un couple de Français dont l’autre membre est parti à l’étranger, elle va bien entendu surtout toucher des étrangers de toute évidence visés par les auteurs de l’amendement. Elle constitue indéniablement une discrimination indirecte contraire au droit de l’UE, a fortiori s’agissant de ressortissants communautaires.

Depuis, sous la pression de la Halde et de quelques décisions juridiques, les caisses de Sécurité sociale cèdent parfois devant des étrangers décidés à contester. Prenant enfin en compte une jurisprudence de 2007 du Conseil d’État (cf. supra), une instruction de la Cnaf, malheureusement non publiée, préconise de ne pas appliquer la condition aux Algériens demandant le RSA en vertu des « accords d’Évian » [14]. Mais pourquoi restreindre cette levée de la discrimination aux seules demandes de RSA des Algériens ? Si la condition de résidence de 5 ans viole ce texte international, cela concerne autant l’ASPA et l’ASI. Et si ce texte protège les Algériens, bien d’autres textes internationaux exigent l’égalité de traitement pour tous les étrangers. La lutte pour l’égalité des droits sur le terrain juridique est donc condamnée à se poursuivre.

Formes déguisées de « préférence nationale »

Sur le terrain politique, la « préférence nationale » (ou européenne) n’étant guère tenable au regard des normes juridiques, des politiciens font des propositions conduisant, si ce n’est à interdire les prestations sociales à tous les étrangers, au moins à en écarter une proportion toujours plus grande. L’opération s’effectue déjà à travers la précarisation du séjour : de plus en plus d’étrangers se retrouvent sans papiers ou maintenus plus longtemps sans papiers ou encore munis de titres de séjours précaires les excluant de certains droits sociaux. Un autre mode d’exclusion, inscrit dans le programme de l’UMP, consiste à « conditionner les prestations sociales au respect des obligations scolaires ou de celles des contrats d’accueil et d’intégration, et renforcer les sanctions en cas de non-respect » [15]. Mais dans la perspective de barrer vraiment la route aux étrangers, la condition d’antériorité de résidence semble la plus prometteuse. Une cinquantaine de députés de l’UMP ont ainsi déposé le 1er juin 2011 une proposition de loi pour exiger des étrangers une « résidence stable et régulière d’au moins dix années consécutives » pour l’accès à l’ASPA [16]. Ensuite, il suffira d’augmenter encore la durée et passer à 20 ans, 30 ans ou plus. Ce ne sera formellement pas de la « préférence nationale » mais ça en aura quasiment les mêmes effets.

Les politiciens xénophobes y seront d’autant plus encouragés que le Conseil constitutionnel n’a rien trouvé à redire à la condition d’antériorité de résidence du RSA dans une décision du le 9 juin 2011. Cette décision particulièrement indigente [17] est d’abord contestable sur le plan formel puisque tous les membres du Conseil ont été nommés par ceux-là même qui sont favorables aux mesures restrictives contre les étrangers et que certains ont mêmes participé au vote de ces mesures, ce qui soulevait la question d’un possible conflit d’intérêt [18]. Sur le fond, la décision limite la finalité du RSA « à l’exercice ou à la reprise d’une activité professionnelle » alors qu’il s’agit aussi et d’abord d’un minimum d’existence permettant de survivre, puis valide l’exigence d’un titre de séjour autorisant à travailler depuis au moins cinq ans en considérant que cette mesure ne porte pas atteinte au principe constitutionnel d’égalité au motif grotesque que « la stabilité de la présence sur le territoire est une des conditions essentielles à l’insertion professionnelle ». Sachant que la condition s’applique également à l’ASPA qui est un minimum social destiné aux personnes âgées et que le détour par l’objectif d’insertion professionnelle sera difficile à établir, on se demande quels arguments spécieux le Conseil trouvera alors.

Dans l’état actuel des forces politiques, la voie du contentieux, y compris devant la Cour de justice de l’Union européenne ou la Cour européenne des droits de l’Homme, reste la seule voie pour défendre l’égalité des droits.