Dispersion des campements : flagrant délit de détournement de la loi… par un procureur

Depuis qu’ont été menées, en 2015 et 2016, les opérations d’évacuation des milliers d’habitant·es de la « jungle » de Calais, les gouvernements successifs ont appliqué avec constance une politique de dispersion systématique des campements et autres installations précaires où les exilé·es tentent de survivre en attendant de poursuivre leur route. Dès le 23 octobre 2016, le ministre de l’intérieur Bernard Cazeneuve annonçait une « stratégie globale pour éviter qu’un point de fixation ne se reforme [1] ». Depuis lors, tous ses successeurs ont repris l’expression à leur compte et, avec elle, les méthodes brutales qu’elle suggère crûment [2].

Les associations de défense des exilé·es ont naturellement tenté de contester ces opérations de démantèlement des abris de fortune et de dispersion de leurs habitant·es devant les tribunaux. Plusieurs stratégies contentieuses ont été tentées, avec des succès variables, soit devant le juge judiciaire saisi par le propriétaire du terrain occupé, soit devant le juge administratif, pour contester des décisions préfectorales prescrivant les opérations d’évacuation. L’expulsion des occupants « sans droit ni titre » d’un terrain appartenant à autrui ne peut en effet intervenir que dans deux cadres juridiques bien définis : en exécution d’une décision de justice ordonnant cette expulsion après que le juge a constaté que l’occupation est irrégulière [3], ou en exécution d’un arrêté d’une autorité administrative prescrivant une évacuation urgente pour faire face à une menace pour la salubrité ou la sécurité publique. En application de ces principes, chaque opération de démantèlement d’un campement devrait donc être précédée soit d’une procédure visant à obtenir d’un juge une décision d’expulsion, soit d’un arrêté caractérisant précisément la menace qui justifie l’évacuation, arrêté lui-même susceptible d’un recours juridictionnel.

Ces principes et ce cadre juridique sont progressivement apparus bien contraignants pour les autorités préfectorales et judiciaires appliquées à mener sans relâche cette politique du harcèlement : à mesure que les opérations de dispersion des lieux de vie s’intensifiaient, au point de devenir quotidiennes, ce formalisme rigoureux apparais- sait de plus en plus impraticable. Qu’on en juge : en 2020, ce sont 973 expulsions de lieux de vie informels qui ont été dénombrées à Calais et Grande Synthe par le projet Human Rights Observers (HRO), accompagnées de la saisie de 2 816 tentes et bâches. Pour 2021, cette tragique statistique s’est établie à 1 226 expulsions de lieux vie, avec 5 794 tentes et bâches saisies [4].

L’expédient de la voie pénale

Confrontés aux difficultés causées par ces irritantes exigences de l’État de droit, le préfet et le procureur de la République territorialement compétents ont eu dès lors recours, d’un commun accord, à un curieux expédient : les expulsions seraient réalisées dans le cadre de procédures pénales destinées à faire cesser des délits répétés d’occupation illicite du terrain d’autrui. Ces explications commencent à être distillées dans le courant de l’année 2018 [5], dans des termes généraux et vagues. Préfet et procureur négligeront d’ailleurs de répondre aux courriers des 30 mai et 29 juin par lesquels un collectif d’associations leur demandait des précisions quant au fondement juridique des opérations, minutieusement énumérées, menées dans la période récente [6]. La ministre de la justice reprenait finalement l’explication à son compte le 16 mai 2019, dans une réponse à une interpellation d’Amnesty International France : « les évacuations sont fondées sur la base du délit d’occupation illicite du terrain d’autrui », précisant que « le démantèlement systématique des installations requiert plusieurs opérations d’évacuation par semaine ». C’est ce que, fort de cet aval, le procureur de la République de Boulogne-sur- Mer confirmait à France 3, le 20 mars 2020 : « On réalise des démantèlements depuis quatre ans, motivés par des constatations d’occupa- tions illégales du terrain d’autrui ; ces occupa- tions sont tout à fait en contravention avec le droit des propriétaires qui ont porté plainte », ajoutant : « On invite les gens qui occupent illicitement un terrain à le quitter, » et regrettant de devoir constater que « les migrants reviennent les occuper quelques instants plus tard [7]. »

Certes, l’article 322-4-1 du code pénal punit bien d’un an d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende « le fait de s’installer en réunion, en vue d’y établir une habitation, même temporaire, sur un terrain appartenant soit à une commune [...] soit à tout autre propriétaire ». Mais la seule référence à ces dispositions suffit-elle à justifier le choix de la voie pénale pour réaliser l’objectif, assumé, d’expulser quotidiennement les habitant·es de lieux de vie et d’en empêcher leur réinstallation ? Autrement dit, ces opérations entrent-elles dans les missions que le code de procédure pénale assigne aux autorités de police judiciaire et relèvent-elles bien des pouvoirs qu’il met à leur disposition pour assurer la répression de cette infraction ? La question mérite d’autant plus d’être examinée que le recours au support de l’enquête pénale a ici pour effet, sinon pour objet, d’éluder les garanties que le code de procédure civile accorde aux occupants d’un « lieu habité » [8], quand bien même seraient ils seulement « invités » à le quitter, selon l’expression euphémisante du procureur de la République où se dissimule mal le recours à la coercition.

Pour y voir clair, il faut d’abord interroger le cadre d’enquête dans lequel les officiers et agents de police judiciaire sont supposés agir pour réprimer le délit en question. Le code de procédure pénale ne leur laisse le choix qu’entre deux dispositifs : l’enquête dite « de flagrance » et l’enquête préliminaire, la nature et l’étendue de leurs pouvoirs étant distinctes et strictement définies dans l’un et l’autre cas [9]. Si le procureur de la République de Boulogne-sur-Mer ne s’est jamais clairement exprimé sur ce point, il paraît difficile d’admettre que l’enquête préliminaire, dédiée à la réalisation d’investigations longues ou complexes, puisse constituer le cadre d’enquête adéquat. Au demeurant, les dispositions de l’article 76 du code de procédure pénale conditionnent alors toute « visite domiciliaire » à « l’assentiment exprès de la personne chez laquelle l’opération a lieu ». Une exigence qui ferait manifestement obstacle à des opérations consistant à investir et occuper des lieux de vie, abris ou tentes, pour les démonter ou les détruire. En dépit de leur précarité, ces installations sont en effet éligibles à la protection du domicile que garantissent les dispositions de l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH) [10]. Elles le sont d’autant plus, au cas particulier, que l’infraction en cause incriminant le fait « d’établir une habitation, même temporaire » sur le terrain d’autrui, elle ne pourrait fonder aucune intervention policière si ces tentes n’étaient pas considérées, précisément, comme de véritables habitations.

Petits arrangements avec la « flagrance »

S’agissant, encore, de la détermination du cadre procédural de ces opérations, un commissaire de police en charge de l’une d’entre elles a pu prétendre que les forces de l’ordre étaient intervenues « dans le cadre d’une opération de maintien de l’ordre après le dépôt d’une plainte du propriétaire du terrain », que cette plainte était « réitérée tous les deux jours » et qu’il agissait dans le cadre d’une procédure de « flagrance permanente [11] ». La réponse entretient – volontairement ? – une confusion manifeste entre les missions de police administrative, dont relève le maintien de l’ordre, et celles de la police judiciaire, dont relève le traitement des plaintes. Quant à la référence aux plaintes réitérées des propriétaires des terrains, elle ne dit rien du cadre d’enquête retenu, une plainte n’étant en aucun cas le préalable nécessaire à l’ouverture d’une enquête quelle qu’elle soit [12]. En revanche, la référence à la procédure de flagrance semble bien indiquer que tel était le cadre d’enquête dans lequel ce commissaire entendait se situer.

Reste que la notion de « flagrance permanente » – dont on comprend à demi mots qu’elle tendrait à justifier la répétition des expulsions – est un non-sens juridique. L’article 53 du code de procédure pénale qualifie en effet de crime ou délit flagrant celui « qui se commet actuellement, ou qui vient de se commettre », ou encore la situation dans laquelle « dans un temps très voisin de l’action, la personne soupçonnée est poursuivie par la clameur publique. » Compte tenu des pouvoirs plus étendus dont disposent alors les enquêteurs, l’enquête de flagrance ne peut être mise en œuvre que dans ces circonstances et conditions de délais très strictes. Il s’agit de faire face en urgence à une situation exigeant une intervention policière immédiate, destinée à éviter que l’auteur de l’infraction ne disparaisse ou que des preuves ne soient effacées. Il faut ajouter à cela que le délit d’installation illicite sur le terrain d’autrui n’est pas un délit « continu » mais au contraire « instantané » : seule l’action de « s’installer » sur le terrain est punie, non le fait de l’occuper dans la durée (à la différence de « l’introduction », suivie du « maintien », dans le domicile d’autrui [13]). Les services de police ne peuvent donc prétendre constater le délit « en flagrance » que si l’installation vient de se commettre ou s’ils en ont été informés « dans un temps très voisin » de l’installation [14]. Même si un certain temps, quoi que nécessairement bref, peut ainsi s’écouler entre l’installation et l’ouverture de l’enquête, des opérations d’expulsion ne peuvent à l’évidence être justifiées par le risque de voir disparaître les auteurs de l’infraction : en organisant la dispersion des habitant·es, elles sont au contraire manifestement contre-productives. En réalité, ces opérations sont anticipées, programmées et organisées suivant un protocole bien rodé nécessitant des moyens matériels conséquents et faisant intervenir non seulement des forces de police mais aussi des prestataires privés, chargés notamment de procéder à l’enlèvement des tentes et autres effets trouvés sur place : autant de préalables et de contraintes manifestement antinomiques de la notion de flagrance.

Plus qu’un expédient : un artifice

Ni l’enquête préliminaire ni l’enquête de flagrance n’apparaissent ainsi susceptibles de constituer le cadre adéquat pour réaliser ces opérations d’expulsion répétées. Et si les dispositions du code de procédure pénale s’y prêtent aussi mal c’est en réalité parce que le choix de la voie pénale lui-même relève de l’artifice. Le recours à une procédure d’enquête, qu’elle soit préliminaire ou de flagrance, suppose en effet que l’action des officiers et agents de police judiciaire qui y procèdent, sous l’autorité du procureur de la République, ait pour but « de constater les infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs » et ce, en vue, le cas échéant, de déférer ces derniers devant la juridiction pénale [15]. Lorsque ces policiers interviennent en situation de flagrance, leur mission consiste plus précisément, après avoir informé le procureur de la République, à « se transporter sans délai sur le lieu du crime, procéder à toutes constatations utiles et veiller à la conservation des indices susceptibles de disparaître et de tout ce qui peut servir à la manifestation de la vérité [16] ». S’ils disposent par ailleurs de pouvoirs d’investigations particuliers, notamment en matière de perquisitions ou de placement en garde à vue, ces pouvoirs ne peuvent et ne doivent être exercés qu’en vue de la conservation des preuves de l’infraction ou du maintien de son ou ses auteurs à la disposition de la justice. On aura compris que l’officier ou l’agent de police judiciaire informés, le cas échéant par une plainte, de l’occupation d’un terrain par des personnes dont ils présument qu’elles n’en sont pas propriétaires ne sont chargés que de constater l’installation, de rassembler les preuves de l’infraction et d’en identifier les auteurs, le cas échéant de les interpeller et de les déférer devant la juridiction pénale, mais certainement pas de les expulser d’office. L’expulsion ne figure pas, au demeurant, au nombre des actes d’enquête prévus par le code de procédure pénale et susceptibles d’être réalisés dans ce cadre.

Le défenseur des droits ne disait rien d’autre lorsqu’il rappelait « que si le constat d’infractions peut entraîner des interpellations, la procédure pénale ne peut constituer un mode d’expulsion », relevant que ce principe figurait dans « le document de synthèse de la Direction des ressources et des compétences de la police nationale sur l’intervention dans un squat [17] ». S’étant saisi d’une expulsion qui lui avait permis de constater « qu’aucune interpellation n’a été réalisée et que le pavillon était voué à la destruction, ce qui renforce le sentiment que le but unique de l’intervention était de procéder à une expulsion », il en concluait que « l’éviction à laquelle il a été procédé ne relève pas des pouvoirs de la police judiciaire, même en cas de flagrance. » Il en va bien de même de ces expulsions de campements, à propos desquelles la ministre de la justice précisait, dans sa réponse à Amnesty International du 16 mai 2019, que « toutes les plaintes fondées sur cette base légale sont classées au motif de la régularisation de la situation à la suite de l’évacuation », faisant ainsi l’aveu qu’ici encore l’unique but de ces interventions policières est de procéder à des expulsions.

Le détournement d’une procédure pénale pour satisfaire l’objectif fixé par l’autorité administrative d’éliminer les trop fameux « points de fixation » est manifeste. Se pliant aux exigences de l’exécutif, l’autorité judiciaire organise quotidiennement la dispersion de personnes démunies et vulnérables, les empêche de s’abriter, de dormir, de rechercher l’aide des associations ou de personnes solidaires. Elle prête ainsi son concours et ses moyens à des opérations indignes qui n’entrent pas dans ses missions. C’est ce que Human Rights Observers faisait valoir au procureur général de la cour d’appel de Douai, autorité hiérarchique du procureur de la République de Boulogne-sur-Mer, dans un courrier reçu le 17 avril 2020, lui demandant « qu’il soit mis fin à ces opérations d’expulsion. » Aucune réponse n’y a été apportée.