Rétention, le « désordre chaotique »

Le rapport 2003 de la Cimade sur les centres et locaux de rétention administrative est alarmant et préoccupant pour l’avenir. Alarmant en ce qu’il décrit une situation, celle des étrangers en rétention administrative, qui s’est dégradée au cours de l’année passée. Préoccupant en raison du contexte politique actuel marqué par le souci d’accélérer et de doubler le nombre de reconduites à la frontière d’étrangers en situation irrégulière. S’il est trop tôt pour dresser un premier bilan des conséquences de la loi Sarkozy du 26 novembre 2003, qui a presque triplé la durée maximale de rétention, passée de 12 à 32 jours, les premiers éléments présentés par la Cimade montrent que « la logique à l’œuvre depuis la loi du 26 novembre constitue bien une rupture dans la façon de concevoir en France l’éloignement des étrangers. […] Le difficile équilibre que les représentants de l’État tentaient depuis des années de maintenir entre usage de la contrainte et respect de la personne est pour le moment rompu  ».

28 220 étrangers ont été placés dans les centres de rétention administrative où la Cimade intervenait en 2003, soit une hausse de 22,03 % par rapport à l’année précédente [1]. L’augmentation est particulièrement importante pour les centres de Nantes, Lille, Sète et Marseille. Parmi les étrangers placés en centres de rétention, plus de 3 500 sont passés préalablement par un local de rétention.

A l’origine, la création de ces locaux devait répondre à une situation d’urgence lorsque les circonstances de temps ou de lieu font obstacle au placement immédiat d’un étranger en centre de rétention. Ils ne sont d’ailleurs pas soumis aux mêmes règles que les centres, notamment sur le plan de l’exercice des droits reconnus aux retenus. Le décret du 9 mars 2001 ne prévoit le placement en local de rétention administrative que de manière provisoire ; il ne peut durer plus de quarante-huit heures s’il existe un centre de rétention dans le ressort du tribunal administratif ou de la cour d’appel dont dépend le local.

En pratique, les dépassements de la durée légale sont fréquents, comme il est de plus en plus fréquent que les préfectures recourent d’abord au placement en local de rétention des étrangers en situation irrégulière. L’allongement de la durée de la rétention et les consignes ministérielles de l’automne 2003 visant à augmenter l’exécution des mesures d’éloignement expliquent l’engorgement des centres de rétention et le recours aux locaux de rétention. Dans plusieurs régions, les locaux se sont multipliés. Les conditions dans lesquelles les étrangers y sont traités ne sont pas connues. Il semble également que des espaces soient utilisés comme locaux de rétention sans être déclarés comme tels, notamment dans les régions Rhône-Alpes et Nord. Dans ces locaux, les conditions de la rétention seraient plus proches de celles de la garde à vue, indique la Cimade. Comme le décret de 1991 prévoit que les étrangers maintenus dans les locaux de rétention peuvent bénéficier du « concours » d’une association de défense du droit des étrangers [2], la Cimade a mis en place, courant 2003, une permanence dans les deux plus gros locaux de la région parisienne (Cergy-Pontoise et Choisy-le-Roi). Elle a demandé une habilitation pour entrer dans le local de Nîmes, pour l’instant sans succès. L’association déplore que les locaux de rétention soient de fait utilisés comme des centres de rétention mais sans les garanties. « De nombreux retenus arrivent dans les centres de rétention, transférés depuis un local, après l’expiration des délais de recours sans qu’ils aient, à aucun moment, été en mesure d’exercer concrètement les procédures prévues par la loi  ».

Le cadre réglementaire des centres et locaux de rétention administrative a été fixé par le décret du 19 mars 2001. Les structures avaient à l’origine jusqu’au 19 mars 2004 pour se mettre en conformité avec ces règles. Un délai supplémentaire d’un an leur a été accordé, jusqu’en mars 2005. Autant dire que peu de centres et locaux sont aujourd’hui aux normes. La Cimade cite quelques innovations positives avec la création de nouveaux centres à Bobigny, Bordeaux ou encore des travaux d’aménagement à Versailles, Strasbourg et Nantes (voir également en encadré les conclusions du rapport de l’IGA/IGAS). C’est tout ! Dans le même temps, la loi Sarkozy augmentait considérablement la durée maximale de rétention, disposition entrée en vigueur immédiatement, et la course aux chiffres était lancée pour que soit doublée en année pleine le nombre de reconduites.

Harcèlement

D’ores et déjà, les conséquences de cette politique se font sentir. Certaines pratiques d’interpellation des étrangers ont tendance à se développer : arrestations des étrangers aux guichets des préfectures alors qu’ils viennent en confiance demander ou entreprendre une démarche (la Cimade évoque notamment des « convocations-pièges »), arrestations au domicile, arrestations des étrangers qui viennent déposer un dossier de mariage. Les arrestations des femmes prostituées sont également en hausse depuis la loi sur la sécurité intérieure du 18 mars 2003. Depuis septembre 2003, de plus en plus de femmes prostituées sont condamnées pour racolage « passif » et séjour irrégulier. Elles tombent sous le coup d’une interdiction du territoire, sont placées en rétention et reconduites dans leur pays d’origine. Certaines de ces femmes sont victimes de la traite des êtres humains et soumises à la prostitution. La Cimade déplore qu’en ce domaine, son action « [soit] entravée par le manque d’outils juridiques et sociaux mis à la disposition des victimes de la traite  ».

Ce harcèlement dont font l’objet les étrangers sans papiers a forcément des conséquences sur les placements en rétention. Il n’est pas rare, souligne la Cimade « de rencontrer des étrangers maintenus pour la 3e, 4e, 5e fois en rétention, alors que tous les intervenants savent qu’ils ne sont pas reconductibles  ». En outre, on rencontre, dans les centres, de plus en plus de femmes et d’enfants, de personnes marginales, psychologiquement déséquilibrées.

Autre conséquence de ce harcèlement, les centres fonctionnent de plus en plus comme « des usines à flux tendus » : manque de places, entassement, extensions en urgence… Le nombre de places du centre du Mesnil-Amelot est passé de 68 à 140 « en quelques jours », celui de Lyon de 52 à 78 en quelques semaines. Si la Cimade reconnaît les efforts fournis par les responsables de ces structures, il n’en reste pas moins que les effectifs et les aménagements que nécessite une telle extension n’ont pas suivi. La surpopulation dans des lieux non adaptés entraîne inévitablement des situations de tensions, de stress, « des incidents réguliers ». La déshumanisation des rapports humains est latente dans les gros centres de plus de 80 ou 100 personnes. Se développent alors des phénomènes de groupe, de l’agressivité, des relations plus conflictuelles entre les personnes retenues, les intervenants et les policiers.

Les conséquences d’une telle situation sont hélas connues ; elles passeront par le renforcement des mesures de sécurité au détriment des droits des personnes. La Cimade relève que plusieurs catégories de population sont particulièrement vulnérables : les femmes, les enfants, les malades, les trans-genres. « Pour certaines personnes, le séjour en rétention est devenu une véritable épreuve quotidienne, humiliante et traumatisante  ». La proportion de femmes en rétention est passée de 5,8 % en 2002 à 7,88 % en 2003 . En 2003, plus de 220 étrangers se déclarant mineurs ont été placés en rétention, 57 d’entre eux ont été conduits à l’embarquement. Il s’agissait de personnes à qui l’administration contestait leur minorité. D’autres enfants se retrouvent placés en rétention parce qu’ils accompagnent leurs parents. Si certains centres ont prévu des chambres familiales ou des aires de jeux, en revanche rien n’est prévu sur le plan éducatif, psychologique pour les recevoir. Ces enfants se retrouvent ainsi, comme les adultes, confrontés à la violence de la rétention au quotidien.

Sur les derniers mois, la durée du maintien a doublé et approche désormais dix jours. La Cimade se demande si cet allongement n’est pas, en bonne partie, « la conséquence perverse de la surcharge de travail produite par les instructions données en termes d’objectifs chiffrés  ». En d’autres termes, les services préfectoraux et les services de police ont une charge de travail alourdie du fait de l’augmentation des procédures à suivre. Les effectifs n’ayant pas suffisamment progressé, « ce qui était faisable en trois jours prend désormais le double. Pendant ce temps, les étrangers attendent en rétention, en se demandant bien souvent pourquoi ils restent si longtemps prisonniers sans que rien ne se passe  ».

Les aménagements matériels sont encore très insuffisants dans de nombreux centres. Avec l’augmentation de la durée de rétention et du nombre de personnes retenues, ces insuffisances prennent une autre ampleur et ont des conséquences importantes, notamment sur le plan humain. Les centres ne sont pas aménagés pour des séjours dépassant quelques jours, notamment en termes d’hygiène (absence de machine à laver dans certains lieux par exemple), de loisirs, de lieu de promenade, de salle commune… A Lille, le nombre insuffisant de policiers rend les sorties dans la cour de promenade restreintes. A Lyon, les visites des familles sont plus courtes parce qu’il y a une seule salle de visite pour recevoir plus de visiteurs du fait de l’augmentation des retenus. La promiscuité est génératrice de tensions et de conflits. Ainsi, aux centres de rétention de Coquelles ou de Lyon, quatre personnes sont logées dans une chambre normalement prévue pour deux.

L’augmentation du nombre de personnes retenues, l’allongement de la durée de la rétention, le nombre plus important de demandes d’asile [3] rendent plus difficiles les conditions d’exercice de la mission de la Cimade et des autres intervenants extérieurs (avocats, OMI, consuls). A Lille, le seul local prévu pour les intervenants extérieurs est occupé par les interprètes. A Lyon, l’association ne peut accorder la même attention à chaque personne du fait du nombre croissant de retenus. « L’accès au bureau de la Cimade devient un véritable combat pour les retenus, qui ne peuvent pas toujours accéder à un recours dans les délais légaux  ».

La nouvelle législation a rompu avec la priorité accordée au respect de la liberté individuelle. L’amélioration des conditions de rétention, telle qu’organisée par les textes de 2001, était lente. Elle est aujourd’hui interrompue. Pour quel objectif ? Du 1er janvier au 26 novembre 2003, 42,7 % des personnes rencontrées par la Cimade ont été présentées à l’embarquement. Pour près de 55 % des retenus, la procédure de rétention n’atteint pas son objectif. ;