Utilisation du référé administratif :
décision Hyacinthe

Intervention volontaire du Gisti
au Conseil d'Etat

Le 10 janvier 2001.

Monsieur le Président
de la Section du contentieux
Conseil d'Etat
Place du Palais Royal
75001 Paris
Fax : 01 40 20 80 08

A Monsieur le Président de la Section du contentieux
du Conseil d'Etat statuant en référé par application du § 2
de l'article L-523-1 du Code de justice administrative

Intervention volontaire du Gisti à l'appui de la requête de Mme Rose-Michèle Hyacinthe enregistrée sous le n° 229 039

A. Exposé des faits

Conformément à la réglementation en vigueur, Rose-Michèle HYACINTHE, haïtienne née le 1er mai 1972 à Aquin (Haïti), a tenté par deux fois de se présenter au service des étrangers de la préfecture de Bobigny en vue d'y formuler une demande d'admission au séjour dans la perspective de requérir le statut de réfugiée auprès de l'OFPRA. Dans ces deux occasions, elle était accompagnée, outre de son bébé et de Dillon MAIGNAN, père de la fillette, lui-même demandeur d'asile en cours de procédure, d'un membre du Gisti, Jean-Pierre Alaux, qui produit un témoignage sur l'honneur de ce qu'il a constaté.

Le Gisti avait, dès le premier refus opposé à Rose-Michèle Hyacinthe par la préfecture de Seine-Saint-Denis, alerté, le 26 décembre 2000, le préfet du département par un fax sur l'illégalité et l'inhumanité engendrées par l'« organisation » de ses services.

Les étrangers sont, en effet, plusieurs dizaines chaque jour et surtout chaque nuit à faire la queue en pure perte pour la plupart. L'illégalité et toutes ses conséquences qui frappent Rose-Michèle Hyacinthe frappent donc également et quotidiennement des dizaines d'étrangers. D'où l'intérêt du Gisti, association loi 1901 spécialisée dans la défense des étrangers sous l'angle du droit, dans cette affaire.

Rose-Michèle Hyacinthe a donc fait une première fois la queue, à partir de 4 heures du matin, dans la nuit du 25 au 26 décembre 2000, devant la préfecture de Bobigny (Seine-Saint-Denis). A l'ouverture des services (à 9h06 au lieu de 8h30 comme indiqué par plusieurs panneaux), les fonctionnaires n'ont admis que 14 personnes. Rose-Michèle Hyacinthe était vingtième dans la file. On lui a interdit d'entrer. On ne lui a donné aucune convocation. Elle n'a donc pas pu engager la procédure pour laquelle elle était venue.

Elle est revenue à 2 heures du matin dans la nuit du 29 décembre 2000, toujours avec sa petite fille et le père de celle-ci, ainsi que Jean-Pierre Alaux, membre du Gisti, qui les a rejoints vers 7 heures, et M. Olivier Tallès. Cette fois, elle était la première de la file d'attente.

Les policiers et quelques fonctionnaires en civil ont alors décidé de ne recevoir que 8 personnes sur la quarantaine présentes. Ils ont procédé, à l'extérieur des locaux, à un pré-examen des documents dont ils étaient porteurs. Ils ont éliminé tous ceux qui ne possédaient pas de passeport, ce qui était le cas de Rose-Michèle Hyacinthe.

Jean-Pierre Alaux a fait remarquer au fonctionnaire qui procédait à cette vérification que son critère violait à la fois la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés et la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. Le fonctionnaire lui a répliqué que, à la préfecture de Bobigny, « la Convention de Genève, c'est pas comme au Gisti ».

Y aurait-il donc, comme il le semble fortement, une doctrine particulière à la préfecture de la Seine-Saint-Denis sur l'application de la Convention de Genève ? Si ce n'est pas une doctrine, c'est manifestement une pratique aussi habituelle que générale.

Dans ces conditions, Rose-Michèle Hyacinthe a quitté, une deuxième fois, la préfecture de Bobigny sans avoir pu déposer sa demande d'admission au séjour et sans obtenir de convocation pour un examen ultérieur de cette demande.

Elle a donc essuyé deux refus d'autorisation provisoire de séjour sans examen de sa demande et en violation de la réglementation en vigueur. Cette illégalité manifeste a des conséquences graves et immédiates pour elle : elle l'expose en permanence à une mesure d'éloignement et donc à un retour forcé en Haïti, pays qu'elle a fui parce qu'elle y risquait sa vie.

Dans ces conditions, Mme Hyacinthe a saisi le juge des référés du Tribunal administratif de Cergy-Pontoise afin qu'il enjoigne au préfet de lui fournir les éléments nécessaires à l'examen de sa demande d'admission au séjour en tant que postulante au statut de réfugiée, et la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour, le tout sous astreinte de 800 F par jour de retard.

Le Gisti est intervenu volontairement au côté de Mme Hyacinthe.

Par ordonnance du 2 janvier 2001, le juge des référés a rejeté sa demande par ces motifs : « Que la circonstance que Madame Rose-Michèle Hyacinthe n'ait pu à deux reprises, les 26 et 29 décembre 2000, accéder aux guichets de la préfecture de Seine-Saint-Denis en vue d'y obtenir une autorisation provisoire de séjour délivrée dans le cas des demandeurs d'asile en attente d'une décision de l'OFPRA, n'est pas à elle-seule de nature à établir l'existence d'une urgence justifiant que soit prononcée la mesure sollicitée et la délivrance d'une aurorisation provisoire de séjour ».

C'est l'ordonnance aujourd'hui attaquée par Mme Rose-Michèle Hyacinthe.

B. Discussion

Le nouvel article L 521-2 du Code de justice administrative prévoit que le juge des référés « saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, [peut] ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public [...] aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale ».

Les faits ci-dessus rappelés correspondent à cette hypothèse :

• le comportement de la préfecture de Seine-Saint-Denis a été manifestement illégal ;

• il constitue une atteinte grave aux libertés fondamentales liées à l'exercice du droit d'asile ;

• il entraîne, à l'encontre de l'intéressée, la possibilité d'une prise à tout moment par l'administration d'une mesure d'éloignement, dont il sera pratiquement impossible d'empêcher l'exécution.

Le respect de l'article 31 de la Convention de Genève sur les réfugiés de 1951 — convention dont les principes ont valeur constitutionnelle (CC 9 janvier 1980 DS 1980 J. 249 note Auby, ainsi que la décision CC du 13 août 1993) — implique que l'administration du pays accueillant « n'applique pas de sanctions [...], du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers, aux réfugiés qui [...] entrent ou se trouvent sur leur territoire sans autorisation [...]. Les Etats contractants n'appliqueront aux déplacements de ces réfugiés d'autres restrictions que celles qui sont nécessaires... ».

Tirant les conséquences de ce principe, l'article 10 de la loi modifiée du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile explique que « l'admission [au séjour] ne peut être refusée au seul motif que l'étranger est démuni des documents et des visas mentionnés à l'article 5 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 ».

L'article 2 de la loi modifiée du 25 juillet 1952 dispose d'ailleurs que (al. 5) « l'Office ne peut être saisi d'une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié qu'après que le représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police, a enregistré la demande d'admission au séjour du demandeur d'asile ».

Il est intéressant de noter que ce texte précise que les préfets doivent « enregistrer » — rien de plus — les demandes d'autorisation provisoire des futurs demandeurs d'asile. Le choix de ce verbe insiste sur l'absence de toutes conditions et sur le fait que l'administration doit se contenter de prendre note des déclarations des intéressés, s'ils sont démunis de documents d'identité ou de titres de voyage.

Le préfet de Bobigny a donc commis une illégalité manifeste.

En ne lui délivrant ni récépissé de sa demande ni convocation à un rendez-vous lui permettant d'examiner ultérieurement la demande de Rose-Michèle Hyacinthe, il a également ignoré l'article 19 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Il affirme que « toute demande adressée à une autorité administrative fait l'objet d'un accusé de réception ». Un tel commandement implique nécessairement que l'administration s'organise pour que tout usager soit à même de formuler sa demande ou, à tout le moins, de recevoir une preuve qu'il a tenté de procéder à cette demande.

1. Urgence et gravité des conséquences
des illégalités

Les illégalités manifestes de la préfecture de Seine-Saint-Denis ont des conséquences graves et immédiates pour la sécurité de Rose-Michèle Hyacinthe.

Elle a fui Haïti parce qu'elle y a été menacée en raison du fait qu'elle vivait là-bas en concubinage avec le père de sa petite fille. Son concubin, Dillon Maignan, était, en effet, conseiller municipal dans la commune d'Aquin. Avec une grande partie de la formation politique qui soutenait initialement le président de la République élu, il s'est désolidarisé de cette majorité. A partir de ce désaccord politique, les menaces se sont multipliées jusqu'à ce qu'elles lui imposent, à lui et à Rose-Michèle Hyacinthe qui vivait avec lui, l'exil pour sauver leurs vies. L'un et l'autre rapportent des faits précis sur ces menaces qu'il revient à l'OFPRA d'examiner sur le fond.

Le comportement de la préfecture de Seine-Saint-Denis maintient Rose-Michèle Hyacinthe dans une situation d'irrégularité qui l'expose à des conséquences dramatiques en cas de contrôle d'identité. Il est clair que, dans cette hypothèse, on va considérer qu'elle est « clandestine » et donc en infraction au regard de la réglementation sur l'entrée et le séjour en France. Elle ne peut, à cause de l'attitude de la préfecture de Bobigny, produire aucune pièce établissant qu'elle a tenté de se conformer à la réglementation.

L'article 22 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 dispose, en effet, que les préfets peuvent décider qu'un étranger sera reconduit à la frontière :

• s'il ne peut justifier être entré régulièrement sur le territoire français, à moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité ;

• s'il s'est maintenu sur le territoire au delà de la durée de validité de son visa ou, s'il n'est pas soumis à l'obligation du visa, à l'expiration d'un délai de trois mois.

Par ailleurs, Rose-Michèle Hyacinthe, qui a été condamnée, le 19 décembre 2000 par le tribunal correctionnel de Créteil, à une interdiction du territoire français de 2 ans, peut, de ce fait, être immédiatement reconduite à la frontière sans qu'il soit nécessaire pour l'administration de prendre une nouvelle mesure. L'art. 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 prévoit qu'« une interdiction du territoire français emporte de plein droit reconduite à la frontière ».

Un contrôle d'identité, qui peut intervenir à tout moment, aura nécessairement des conséquences lourdes pour Rose-Michèle Hyacinthe. Dans l'hypothèse où la préfecture de Seine-Saint-Denis serait alors interrogée par la police pour savoir quelle est sa situation administrative et s'il est vrai qu'elle a effectué une démarche auprès d'elle pour se régulariser, cette préfecture répondra nécessairement par la négative, puisque nul n'a jamais rien enregistré de ses deux tentatives d'accès à ses guichets.

Rose-Michèle Hyacinthe est ainsi manifestement exposée soit à l'exécution immédiate de l'ITF prononcée à son encontre le 19 décembre 2000, soit à la prise à son encontre, par le préfet de Seine-Saint-Denis, d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière (APRF), qui aura de très graves conséquences pour elle.

Dans la deuxième hypothèse et si elle dispose de l'information nécessaire pour le faire, Rose-Michèle Hyacinthe pourra alors demander au juge du tribunal administratif de déclarer cet APRF illégal (art. 22 bis de l'ordonnance de 2 novembre 1945). Par quoi ce juge pourra-t-il être convaincu de sa sincérité et des risques qu'elle encourt en Haïti ? Ce sera en toute bonne foi que le représentant de la préfecture de Seine-Saint-Denis soutiendra immanquablement que tout ce que Rose-Michèle Hyacinthe affirme devant le tribunal est faux. Il affirmera avec certitude qu'elle n'est jamais venue à la préfecture de Bobigny, puisqu'il n'existe aucune trace de ses démarches ; que l'invocation par elle de risques en Haïti est dilatoire, simplement destinée à s'opposer à la mesure d'éloignement qui la frappe.

Enfin, Rose-Michèle Hyacinthe, qui se maintient sur le territoire dans le but de déposer sa demande du statut de réfugiée, mais qui est placée dans l'impossibilité de pouvoir faire cette démarche et de justifier qu'elle a tenté de la faire, commet le délit réprimé par l'article 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945. En vertu de ce texte, l'étranger qui se soustrait ou a tenté de se soustraire à une mesure d'éloignement, quelle qu'elle soit, encourt une peine d'emprisonnement de 3 ans.

Voilà, entre autres raisons, pourquoi le comportement pour le moins cavalier et évidemment illégal de la préfecture de la Seine-Saint-Denis à l'égard de dizaines d'étrangers chaque jour doit être annulé. Car il est à l'origine d'une insécurité administrative que cette préfecture aggrave ensuite en s'appuyant sur sa propre incurie pour faire exécuter des mesures d'éloignement extrêmement dangereuses.

A cela, il faut ajouter que si, ayant échappé à l'interpellation et à la reconduite à la frontière, Rose-Michèle Hyacinthe parvient un jour à accéder aux guichets de la préfecture de la Seine-Saint-Denis, on risque de lui appliquer la « procédure prioritaire » d'examen de sa demande du statut de réfugiée (sans délivrance d'autorisation provisoire de séjour, sans entretien à l'OFPRA, en quelques jours) parce qu'elle sera jugée « tardive » par la préfecture elle-même qui crée cette tardiveté.

Toutes ces hypothèses appartiennent au domaine du réel. Ce ne sont pas des hypothèses d'école. Elles affectent chaque jour des dizaines d'étrangers à la préfecture de Bobigny et dans d'autres préfectures. C'est pourquoi il est urgent et important de les sanctionner à l'occasion de la requête de Rose-Michèle Hyacinthe.

2. Violation de libertés fondamentales

Article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme

Le cas de Rose-Michèle Hyacinthe montre que le préfet de Seine-Saint-Denis viole des dizaines de fois par jour l'art. 3 de la Convention européenne des droits de l'homme qui interdit aux Etats signataires d'exposer quiconque à des « traitements inhumains et dégradants », puisque Rose-Michèle Hyacinthe a tenté par deux fois et en compagnie de dizaines autres étrangers dans sa situation, de postuler au statut de réfugiée.

La violation de l'article 3 de la CEDH est double :

• elle tient, d'une part, aux conditions d'« accueil » des étrangers dans les locaux de la préfecture de la Seine-Saint-Denis. Est-il, en effet, humain de créer des conditions telles que celles vécues par Rose-Michèle Hyacinthe dans les nuits du 25 au 26 décembre 2000 et du 29 au 30 décembre 2000 ? Elle sont manifestement « inhumaines et dégradantes » au sens de l'article 3 de la CEDH ;

• elle tient encore au risque majeur d'éloignement, lequel conduira Rose-Michèle Hyacinthe à être de nouveau exposée aux menaces et aux risques peut-être vitaux auxquels elle s'efforce d'échapper en fuyant Haïti.

Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés

La violation est à ce point caractérisée par les points évoqués ci-dessus qu'il est inutile d'en refaire la démonstration.

Telles sont les raisons qui entraînent le Gisti à agir volontairement à l'appui de la requête n° 229 039 de Rose-Michèle Hyacinthe et à vous demander d'annuler le refus de facto de délivrance d'autorisation provisoire de séjour pris par le préfet de Seine-Saint Denis à son encontre, d'enjoindre enfin au préfet de la Seine-Saint-Denis de délivrer l'autorisation dont il empêche la demande.

Pièces jointes :

• Production 1 : Statuts du Gisti.

• Production 2 : Copie de la lettre AR de Rose-Michèle Hyacinthe et du Gisti au préfet de Seine-Saint-Denis en date du 30 décembre 2000. Cette lettre lui a également été faxée au numéro de son cabinet le samedi 30 décembre 2000 vers 13h30.

• Production 3 :Copie du fax que le Gisti a adressé au préfet de Seine-Saint-Denis le 26 décembre 2000, immédiatement après la première vaine venue de Rose-Michèle Hyacinthe à la préfecture.

• Production 4 : Copie du témoignage d'Olivier Tallès sur la deuxième vaine venue de Rose-Michèle Hyacinthe le 29 décembre 2000 (avec copie de sa carte d'identité).

• Production 5 : Copie du témoignage de Jean-Pierre Alaux, du Gisti, sur cette même tentative du 29 décembre (avec copie de la page d'identité de son passeport).

• Production 6 : Copie du carnet de santé de la fille de Rose-Michèle Hyacinthe, née le 3 décembre 2000.

• Production 7 : Copie de la convocation du concubin de Rose-Michèle Hyacinthe, père de sa fille, Dillon MAIGNAN, devant la Commission de recours des réfugiés le 18 janvier 2001.

• Production 8 : Copie de la reconnaissance de paternité par Dillon Maignan, le concubin de Rose-Michèle Hyacinthe.

• Production 9 : Note d'Amnesty International France du 19 décembre 2000 sur l'accès aux procédures d'asile à la préfecture de Bobigny.

• Production 10 : délibération du bureau du Gisti.