Plein Droit n° 18-19, octobre 1992
« Droit d'asile : suite et... fin ? »

Peau de chagrin

Renée Rodrigue

Du droit d'asile en France, il reste une peau de chagrin qui se rétrécit au fur et à mesure qu'un nouvel ordre mondial s'instaure, que l'Europe ferme ses portes, laissant de côté une partie non négligeable de l'humanité à la recherche d'une démocratie très illusoire.

Créés en droit pour appliquer la Convention de Genève, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et la Commission des recours des réfugiés jouent, en fait, volontairement ou involontairement, un rôle de gestion et de régulation des flux migratoires dans un contexte de montée du racisme et de la xénophobie.

La confusion entretenue entre asile et immigration a d'ailleurs conduit le gouvernement français à prendre toute une série de mesures dont la suppression, le 1er octobre 1991, de l'autorisation de travail pour les demandeurs d'asile. Signalons que l'Allemagne, qui avait appliqué la même mesure en 1980, avait fini, après dix ans d'expérience et un constat d'inefficacité, par l'abandonner [1].

Roulette russe

Plus grave est la remise en cause, en France et en Europe, du principe même du droit d'asile par l'application de sanctions à l'encontre des transporteurs, par exemple les compagnies aériennes, désormais passibles de fortes amendes s'ils acheminent en France des voyageurs sans passeport ou sans visa. Ce verrouillage pénalise évidemment les demandeurs d'asile, qui ne pourront plus fuir leur pays.

Dans ce contexte général, souvent aggravé par divers bouleversements politiques dans de nombreux pays, l'Ofpra comme la Commission des recours n'ont plus guère de repères. La machine de l'asile s'emballe dans un arbitraire que certains qualifient de « roulette russe », tant le facteur hasard y est déterminant .

Pourtant, le système français de détermination du statut est théoriquement satisfaisant. L'existence de l'Ofpra comme premier degré de décision, et de la Commission des recours comme instance d'appel, permet théoriquement de réduire la marge d'erreur. Mais, dans ce dispositif de prise de décision, satisfaisant sur le papier, c'est le fonctionnement et l'état d'esprit qui pèchent.

On aurait pu penser que, à la faveur de l'augmentation des moyens mis à la disposition de l'Ofpra en 1990, notamment pour accélérer les procédures, l'apurement progressif des « stocks » (les vieux dossiers en attente depuis des années), conduirait à moins d'inégalité dans l'examen des demandes en permettant, à ce stade de la procédure, l'audition de tous les requérants.

Hélas, de trop nombreux demandeurs d'asile continuent à ne pas être convoqués ni entendus sur les causes de leur exil. Cette audition est laissée au hasard. Pourtant, elle est une nécessité en la matière. Il s'agit, en effet, d'un domaine où la preuve des persécutions subies ou des craintes de persécution en cas de retour est difficile à rapporter. C'est la raison pour laquelle la Convention de Genève n'exige pas d'un requérant à l'asile la production de preuves. Ils viennent le plus souvent de pays sous dictature où les droits de l'homme sont quotidiennement violés, où les arrestations et les détentions sont arbitraires, et où l'on ne sort pas de prison avec un bulletin comme dans les centres pénitentiaires français.

Dans ces conditions, l'intime conviction servira, pour l'essentiel, de preuve. Or, l'intime conviction ne peut exister sans audition, et toute décision prise exclusivement à partir de la lecture d'un récit écrit n'offre aucune garantie de sérieux.

À propos d'un Zaïrois, l'officier de protection qui a « étudié » le dossier sans entendre le requérant, note dans ses observations : « Ce récit comporte neuf pages de dièses et cinq pages de généralités ». Suit l'énumération de ce que cet « expert » considère comme des dièses dans une succession de contre-vérités et d'erreurs démontrant une méconnaissance totale du Zaïre et exprimées de plus avec mépris.

État d'esprit négatif

Comment peut-on en arriver à une telle attitude dans l'examen d'une demande d'asile ? A l'égard de certaines nationalités, la suspicion a été érigée par quelques officiers de protection en système d'analyse. Tout réfugié zaïrois ou angolais est, par exemple, victime a priori de sa nationalité et considéré à l'avance comme faux réfugié. Ce même état d'esprit conduit certains officiers de protection à considérer que le but de l'entretien avec un requérant (quand il a lieu) est de chercher à le déstabiliser et de se conforter dans l'idée qu'il ment au lieu de l'écouter en considérant que son récit est vrai.

Ces officiers de protection abusent de leur position de supériorité. Ils arrivent souvent ainsi à déstabiliser le requérant qu'il souhaitent entendre seul, de peur que la présence d'un conseil ne vienne troubler le « rituel de mise à mort ». Dans leur esprit, l'avocat a pour vocation de faire tenir debout ce qui paraît branlant, de travestir la vérité au lieu de la rechercher.

Toujours dans cet état d'esprit négatif, certains officiers de protection cherchent à culpabiliser les requérants qui ont pris un avocat. Il leur arrive de les pénaliser par des décisions de rejet. D'autres s'intéressent surtout aux honoraires demandés au demandeur d'asile par son conseil, comme s'ils faisaient partie des critères retenus par la Convention de Genève pour l'admission au statut de réfugié.

Ces travers tiennent à la nature actuelle du système de détermination du statut, à l'Ofpra, qui fonctionne en vase clos. Les interviews se déroulent en présente d'un officier de protection souvent replié sur lui-même comme s'il craignait qu'un débat contradictoire ne porte atteinte à sa souveraineté. Heureusement, tel n'est pas nécessairement le cas de la majorité (du moins l'espérons-nous).

Quoiqu'il en soit, l'Ofpra aurait tout à gagner à l'intégration, dans son système de fonctionnement, du principe du débat contradictoire. La recherche de la vérité et l'obtention d'une intime conviction de qualité y gagneraient, à la faveur d'échanges de pièces et d'informations et grâce à un débat contradictoire avec accès du conseil au dossier du requérant et sa participation à l'interview (audition), comme cela se passe dans tant de pays d'Europe.

Parti pris d'incompréhension

Quant à la Commission des recours, la composition de ses chambres (un représentant de l'Ofpra, un autre du Haut Commissariat des réfugiés et un président membre du Conseil d'Etat) est en soi rassurante. Elle regroupe des institutions diverses et compétentes pour apprécier une demande d'asile.

Par ailleurs, quand le requérant est convoqué, elle offre des garanties de sérieux puisque le demandeur d'asile est entendu et qu'il peut être assisté d'un conseil pour lequel le dossier est accessible quinze jours au moins avant l'audience.

C'est seulement en janvier 1992 qu'un greffe a été créé auprès de cette juridiction. Auparavant, le défenseur ne prenait connaissance du dossier que quelques minutes ou quelques heures avant de plaider.

Si le respect, dans ce système de détermination du statut, de deux des principes fondamentaux d'une bonne justice — audition du requérant et respect du débat contradictoire — offrent des garanties appréciables, les règles de procédure et l'état d'esprit qui animent la Commission mettent à mal son fonctionnement. L'obligation, pour les requérants, de demander par écrit leur audition conduit nombre d'entre eux à ne pas être entendus. De même, l'irrecevabilité des recours introduits au-delà du court délai de trente jours après la notification du rejet de l'Ofpra élimine une part supplémentaire de débats contradictoires.

Ces conditions reposent sur un parti pris d'incompréhension à l'égard des demandeurs d'asile. La Commission voudrait-elle ignorer la réalité de leur situation qu'elle ne s'y prendrait pas autrement. Beaucoup maîtrisent mal la langue française ; certains sont illettrés. Mais on les contraint à des démarches paperassières qui leur échappent, à moins qu'ils ne s'adressent à un avocat. Sans doute pour leur faciliter la tâche, on les prive, le 26 septembre 1991, du droit au travail. Cette mesure a évidemment la vertu de précariser davantage encore leurs conditions de logement et de multiplier leurs changements d'adresses. Combien de courriers se perdent ainsi, expliquant le dépassement fréquent des délais impartis aux recours.

Cette inutile course d'obstacles affaiblit considérablement ce droit à la parole théoriquement garanti, et pénalise doublement tous ceux qui, de surcroît, n'ont pas non plus été entendus par l'Ofpra. C'est sans doute ce qui explique que l'Office soit souvent à nouveau saisi dans le cadre d'une demande de réouverture bien qu'il n'y ait pas, ce qu'exige le droit, d'éléments nouveaux depuis la confirmation de rejet prononcée par la Commission.

Il faut une énergie et une résistance psychologique très grandes pour ne pas se laisser broyer par les imperfections de la procédure d'asile. Aux organismes non gouvernementaux et aux « Don Quichotte » convaincus de l'importance du droit d'asile revient alors le soin de gérer tant de détresse.

À ce contexte procédurier et social inadapté s'ajoutent les conditions de travail à l'audience. Les décisions de la Commission des recours reposent sur l'intime conviction du magistrat et de ses deux assesseurs. Le nombre des affaires inscrites au rôle des diverses audiences compromet souvent leur attention.

Annexes de préfecture ?

La sérénité des débats ne souffre pas seulement du surmenage. De toute évidence, la pesanteur politique et sociologique du débat général sur l'immigration pèse sur la conscience de la Commission des recours qui s'érige ainsi souvent en juge du contrôle des flux migratoires. Tout y est prétexte à rechercher les motivations économiques de la demande d'asile et à minimiser l'importance de l'oppression et des risques.

De même, la circulaire du 23 juillet 1991, qui a prévu une mesure temporaire et exceptionnelle de régularisation pour certains demandeurs d'asile déboutés [2], a transformé certaines compositions de la Commission en annexes de préfecture. Elles sont, en effet, plus préoccupées de savoir si le requérant peut bénéficier d'un titre de séjour humanitaire qu'attentives au drame qu'il dit avoir vécu et sur lequel on n'a pas le temps ou l'envie de l'entendre. On est loin de la Convention de Genève.

Quant aux bouleversements récents intervenus dans les pays sous dictature, ils ne peuvent être correctement analysés car trop proches et trop confus. Dans une même juridiction, des sections ou compositions affirment péremptoirement que les membres ou sympathisants de tel parti d'opposition dans tel pays n'ont plus rien à craindre alors que, au même moment, dans une salle voisine, les conclusions sont diamétralement opposées.

La reconnaissance du statut de réfugié relève aujourd'hui trop souvent du hasard. Cette dérive tient au fait que la France, l'Europe et l'Occident en général ont fait le choix politique de refuser ou de réduire très largement le droit d'accès sur leur territoire aux demandeurs d'asile dont ils prétendent un peu schématiquement qu'ils sont pour l'essentiel des réfugiés économiques. Ce faisant, ils oublient d'assumer les conséquences d'une situation qu'ils ont contribué à créer en soutenant, pendant si longtemps, des régimes politiques dictatoriaux à l'origine de la faillite politique, économique et sociale de si nombreux pays.

Notes

[1] Plein Droit, n° 15-16, novembre 1991 (« Le droit au travail des demandeurs d'asile : l'expérience de l'Allemagne »).

[2] Op. cit. (« Une très exceptionnelle régularisation »)