Guide de la protection sociale des étrangers en France

Chapitre 3
Les conventions internationales
en matière de protection sociale

Présentation | Sommaire détaillé | Introduction

1. Les conventions bilatérales de sécurité sociale
   1. Les aménagements conventionnels
      1. Champ d'application personnel des conventions bilatérales : les bénéficiaires
      2. Maintien des droits en cours d'acquisition
      3. Maintien des droits acquis en cas de transfert de résidence : exportation des prestations
      4. Droits des familles
      5. Rechute accident du travail
      6. Séjour temporaire lors des congés payés
      7. Versement des prestations familiales hors de France

   2. Le contenu des différentes conventions bilatérales

2. Les conventions multilatérales
   1. Les conventions adoptées sous l'égide de l'ONU et de l'OIT

   2. Les instruments juridiques au niveau européen
      1. Les conventions conclues sous l'égide du Conseil de l'Europe
      2. Les conventions et règlements adoptés au niveau de la Communauté européenne
         1. Les ressortissants communautaires
            • Champ d'application personnel
            • Champ d'application matériel
            • Détermination et unicité de la législation applicable
            • Egalité de traitement
            • Maintien des droits acquis et exportation des prestations
            • Maintien des droits en cours d'acquisition ou totalisation des périodes d'assurance
         2. Les ressortissants d'Etats tiers
            • L'Espace Economique Européen
            • Les accords d'association et de coopération
            • La Convention de Lomé et les Etats ACP
            • Les PECO (Pays d'Europe Centrale et Orientale)

Si les règles juridiques régissant la protection sociale sont d'abord contenues dans les différents codes, notamment le code de la sécurité sociale, les conventions internationales tiennent une place particulièrement importante parmi les sources de droit applicables lorsqu'il s'agit de déterminer les droits que les étrangers peuvent faire valoir. En raison de la primauté du droit international, les dispositions figurant dans les conventions internationales bilatérales ou multilatérales doivent prévaloir sur les dispositions contraires du droit interne : ainsi, sur la base des accords interntionaux, les étrangers peuvent se voir attribuer des droits qui leur sont refusés par les lois et réglements.

A. Les conventions bilatérales
de sécurité sociale

Les conventions bilatérales de sécurité sociale abandonnent le principe de territorialité des prestations au profit d'un autre principe essentiel : l'égalité de traitement, qui implique la non discrimination à l'égard des étrangers. Du principe de l'égalité de traitement découlent une série de principes directeurs, à commencer par la conservation des droits acquis et en cours d'acquisition, qui se concrétise par l'exportation de prestations sociales.

Les conventions bilatérales de sécurité sociale sont toutes bâties selon une structure identique. Elles peuvent inclure différents aménagements : chacune d'entre elles mentionne si elle prévoit ou non ces aménagements et selon quelles modalités. On commencera donc par décrire le contenu de ces aménagements avant de dresser l'inventaire des prestations visées par chacune des conventions bilatérales de sécurité sociale.

1. Les aménagements conventionnels

Remarque. Les conventions bilatérales conclues par la France avec les Etats membres de la Communauté européenne s'effacent au profit des règlements communautaires relatifs à la protection sociale des travailleurs, salariés ou non, se déplaçant à l'intérieur de la Communauté et des membres de leur famille (v. infra, p. 77).

a) Champ d'application personnel des conventions bilatérales : les bénéficiaires

La grande majorité des conventions bilatérales ne s'appliquent pas à l'ensemble des ressortissants d'un Etat résidant dans un autre Etat mais seulement aux travailleurs salariés et assimilés ainsi qu'à leurs ayants droit : les travailleurs indépendants et les professions libérales, en particulier, sont le plus souvent exclus du bénéfice des dispositions conventionnelles.

b) Maintien des droits en cours d'acquisition

1. Pour l'ouverture des droits à l'assurance maladie, maternité, invalidité, décès, accident du travail et maladie professionnelle, la " totalisation des périodes d'assurance " permet d'obtenir une ouverture des droits immédiate à l'arrivée dans le nouvel Etat de résidence, dès lors que la période d'assurance requise pour l'ouverture des droits dans l'Etat de résidence antérieure a été préalablement accomplie. On prendra donc en compte les périodes d'assurance validées dans l'Etat que l'intéressé vient de quitter afin d'atteindre la période d'assurance requise pour ouvrir des droits sociaux dans le nouvel Etat de résidence.Toutefois, le bénéfice de cette disposition suppose une reprise d'activité professionnelle dans le nouvel Etat de résidence dans un certain délai.

2. En matière de retraite, la totalisation des périodes d'assurance permet de faire entrer dans le calcul de la pension les cotisations versées à l'occasion d'un travail effectué dans un autre Etat. Ainsi, la personne qui bénéficie d'une telle disposition est dispensée de solliciter les différentes caisses des pays dans lesquels elle a cotisé au titre de la vieillesse : elle adresse sa demande de liquidation de pension à la dernière caisse vieillesse à laquelle elle a versé des cotisations, et c'est cette caisse qui lui versera sa pension (elle se retournera contre les institutions étrangères ayant perçu des cotisations de la part du travailleur considéré pour obtenir remboursement au prorata des sommes versées). Néanmoins, il appartient au travailleur de prouver qu'il a cotisé à l'étranger, preuve qui peut, dans bien des cas, s'avérer difficile à apporter...

   Cette disposition, outre le fait qu'elle facilite les démarches à effectuer en vue de la liquidation de la pension, présente l'avantage de permettre d'atteindre le nombre de trimestres d'assurance requis pour obtenir une pension à taux plein.

c) Maintien des droits acquis en cas de transfert de résidence : exportation des prestations

Ce dilemme s'efface lorsque la convention bilatérale applicable prévoit qu'un assuré social du régime français, titulaire d'une pension, rente ou allocation servie par la sécurité sociale française, pourra percevoir ces prestations hors de France. Sur la base de ce principe, plusieurs options, plus ou moins avantageuses, peuvent être prévues :

• en ce qui concerne la liquidation de la pension, la plupart des conventions prévoient que l'assuré doit avoir liquidé la pension, rente ou allocation avant son départ de France. Quelques-unes permettent la liquidation à partir du nouvel Etat de résidence ;

• en ce qui concerne l'exportation des prestations, certaines conventions limitent la possibilité d'exportation de prestations au seul pays d'origine, d'autres amputent la durée de versement de la prestation ;

• en ce qui concerne les formalités à accomplir avant le départ, toutes les conventions exigent l'accord explicite et écrit de la caisse d'affiliation française préalablement au départ.

d) Droits des familles

e) Rechute accident du travail

Certaines conventions bilatérales mentionnent un taux d'aggravation en-deçà duquel toute rechute ne sera pas prise en charge par l'institution d'affiliation.

f) Séjour temporaire lors des congés payés

g) Versement des prestations familiales hors de France

2. Le contenu des différentes conventions bilatérales

B. Les conventions multilatérales

Les textes internationaux applicables en matière de sécurité sociale sont nombreux et ils reconnaissent souvent des droits similaires. Mais dans la mesure où ils sont le plus souvent fondés sur un principe de réciprocité, il est utile de connaître tous ceux qui ont été ratifiés par la France afin d'être en mesure de déterminer, dans chaque cas, lesquels de ces textes sont applicables compte tenu de Etat d'origine de l'assuré.

Il convient donc, pour chaque convention citée dans le texte, et pour savoir si un étranger peut s'en prévaloir, de se reporter à la liste des Etats parties à la convention qui est reproduite en annexe.

1. Les conventions adoptées sous l'égide de l'ONU et de l'OIT

1. La Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948 (art. 22, 23 et 25) et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies de 1966 se bornent à poser des principes généraux : droit à la sécurité sociale, droit à un niveau de vie suffisant, droit à la santé.

2. C'est sous l'égide de l'OIT que les principales conventions multilatérales en matière de sécurité sociale ont été conclues.
   • La Convention n° 102 relative à la norme minimum de sécurité sociale de 1952 a été ratifiée par la France en 1974. Les branches concernées sont les suivantes : soins médicaux, indemnités de maladie, prestations de chômage, prestations de vieillesse, prestations d'accidents du travail et de maladies professionnelles, prestations familiales, prestations de maternité, prestations d'invalidité, prestations de survivants. Chaque Etat signataire s'engage à assurer l'égalité de traitement pour au moins trois de ces branches précédemment citées. La France s'est engagé pour toutes les branches, à l'exception des branches indemnités maladie, prestations familiales et de survivants.

   • La Convention n° 97 sur les travailleurs migrants de 1949 a été ratifiée par la France en 1954. Elle traite de nombreuses questions relatives aux travailleurs migrants (rémunération, logement) et pose également, dans le domaine de la sécurité sociale, le principe de l'égalité de traitement pour les branches suivantes : accidents du travail, maladies professionnelles, maternité, maladie, vieillesse, décès, chômage, prestations familiales ainsi que tout risque couvert par la législation nationale concernée.

   • La Convention n° 118 sur l'égalité de traitement en matière de sécurité sociale de 1962 a été ratifiée par la France en 1974. C'est celle qui est la plus détaillée en ce qui concerne la mise en oeuvre du principe de l'assimilation des étrangers aux nationaux. Toutefois, comme les autres conventions, elle reste fondée sur la réciprocité : elle ne s'applique que si l'Etat dont l'étranger est ressortissant est également signataire, sauf s'il s'agit d'un réfugié.

     Elle vise de nombreuses branches de sécurité sociale : soins médicaux, indemnités de maladie, prestations de maternité, d'invalidité, de vieillesse, de survivants, d'accidents du travail et de maladies professionnelles, de chômage et de famille. Les Etats signataires s'engagent à respecter le principe de l'égalité de traitement pour les branches qu'ils ont choisies lors de la signature et qui ont également été retenues pas l'Etat de la personne qui se prévaut de la Convention.

     La France a accepté d'être liée pour les branches suivantes : soins médicaux, prestations d'invalidité, de survivants, d'accidents de travail et maladies professionnelles et prestations familiales, mais pas pour l'assurance vieillesse. C'est en se fondant sur cette Convention que certaines juridictions françaises ont reconnu le droit au versement des prestations non contributives que le droit interne français subordonne à une condition de nationalité (v. infra, p. xxx).

     Enfin, la Convention ne prévoit aucune condition de résidence régulière pour son application (article 4). L'article 1er de la Convention définit la notion de résidence comme la résidence de fait, habituelle et non administrative. Par conséquent, l'irrégularité du séjour d'un étranger lorsqu'il est couvert par la Convention ne devrait pas l'écarter du bénéfice de l'égalité de traitement en matière de protection sociale.

   • L'ancienne Convention n° 19 sur l'égalité de traitement en matière d'accidents du travail de 1925, ratifiée par la France en 1928, est très utile pour le domaine précis qu'elle traite. Elle prévoit également la possibilité d'exportation des droits liés à l'accident du travail.

3. La Convention de Genève relative au statut des réfugiés du 28 juillet 1951 complétée par le Protocole de New York de 1967 prévoit que les réfugiés sont assujettis aux mêmes obligations et jouissent des mêmes droits que les nationaux en matière de sécurité sociale. Ces textes offrent à cette catégorie de personnes une garantie pour les cas où d'autres conventions internationales ne préciseraient pas qu'elles sont visées.

   Dans la mesure où la reconnaissance de la qualité de réfugié a un caractère recognitif, la personne qui a demandé le statut de réfugié doit pouvoir se prévaloir des dispositions de la Convention de Genève même si le statut ne lui a pas encore été accordé. Le demandeur d'asile peut donc solliciter sur ce fondement le versement de prestations sociales.

4. Le droit à une protection sociale satisfaisante est également garanti par la Convention internationale relative aux droits de l'enfant, signée à New York le 20 novembre 1989 et entrée en vigueur en France le 6 septembre 1990. Les Etats signataires reconnaissent notamment le droit de tout enfant à bénéficier de la sécurité sociale (art. 26), le droit de jouir du meilleur état de santé possible (art. 24), le droit à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social (art. 27). L'article 2 interdit par ailleurs toute discrimination qui serait notamment motivée par la situation juridique des parents.

Pour l'instant, les juridictions françaises hésitent à reconnaître à ces dispositions un caractère d'applicabilité directe qui permettrait aux individus de s'en prévaloir à l'appui d'un recours contre une décision administrative. Il ne faut toutefois pas renoncer à les invoquer : malgré la position prise par la Cour de cassation, certaines cours d'appel ont conclu à l'applicabilité directe de certains articles de la Convention et l'appréciation jurisprudentielle peut encore évoluer.

2. Les instruments juridiques au niveau européen

a) Les conventions conclues sous l'égide du Conseil de l'Europe

• La Convention européenne d'assistance sociale et médicale, entrée en vigueur en France en 1958, a été ratifiée également par la Belgique, le Danemark, l'Allemagne, l'Islande, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, la Norvège, le Royaume-Uni, la Turquie, l'Espagne et Malte. Elle pose le principe de l'égalité de traitement mais sur la base de la réciprocité et sous réserve d'une résidence régulière sur le territoire de l'Etat contractant. Si les ressortissants de la plupart des Etats signataires bénéficient de dispositions plus favorables sur la base du droit communautaire, elle peut être utilement invoquée par les ressortissants de Malte ainsi que par les réfugiés, auxquels elle s'applique également.

• La Charte sociale européenne, signée en 1961 et entrée en vigueur pour la France en 1974, a été notamment ratifiée par l'Autriche, l'Allemagne, Chypre, le Danemark, l'Espagne, l'Islande, l'Irlande, l'Italie, Malte, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède. En matière de sécurité sociale et d'assistance sociale et médicale, les Etats s'engagent à prendre les mesures nécessaires au respect du principe de l'égalité de traitement. Là encore, si les ressortissants de la plupart des Etats signataires bénéficient de dispositions plus favorables sur la base du droit communautaire, elle peut être utilement invoquée par les ressortissants de Chypre et de Malte.

• La Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950 et ratifiée par la France en 1974 ne contient aucune clause directement en rapport avec la protection sociale. Toutefois, la Cour européenne des droits de l'homme a admis récemment qu'un particulier pouvait invoquer cette Convention pour prétendre au versement d'une prestation réservée aux nationaux (il s'agissait en l'occurrence d'une prestation accordée aux chômeurs en fin de droits), au nom du principe de non discrimination inscrit à l'article 14 (CEDH, 16 septembre 1996, Gaygusuz c/ Autriche).

• La Convention européenne sur le statut juridique du travailleur migrant, adoptée en 1977 et entrée en vigueur pour la France en 1983, contient notamment une clause relative à l'égalité de traitement sur la base de la réciprocité pour la sécurité sociale et l'assistance sociale et médicale. Mais elle n'a été ratifiée que par des Etats dont les ressortissants bénéficient de dipositions plus favorables sur la base d'autres textes.

• Deux accords intérimaires signés en les 19 et 11 décembre 1953 et entrés en vigueur pour la France en 1958 concernent respectivement les régimes vieillesse et l'invalidité et les autres branches de sécurité sociale. Ils ont été ratifiés également par la Belgique, Chypre, le Danemark, l'Espagne, l'Allemagne, la Grèce, l'Islande, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Turquie. Ils s'appliquent également aux réfugiés. Initialement prévus pour une application temporaire, ces accords sont toujours d'actualité et permettent de résoudre certaines difficultés posées par la coordination en matière de sécurité sociale qui ne sont pas toujours tranchées par les conventions bilatérales ou la réglementation communautaire.

• Le Code européen de sécurité sociale, signé en 1964 et entré en vigueur en France en 1987, offre une protection légèrement plus étendue que la Convention n° 102 de l'OIT en ce qui concerne le nombre de branches pour lesquelles la France s'est engagée (soins médicaux, prestations de chômage, prestations de vieillesse, prestations d'accident du travail et de maladies professionnelles, prestations familiales, prestations de maternité et d'invalidité).

• Enfin, la Convention européenne de sécurité sociale, qui organise un régime de coordination entre les Etats signataires, a été signée par la France mais pas encore ratifiée et elle n'est donc pas encore entrée en vigueur.

b) Les conventions et règlements adoptés au niveau de la Communauté européenne

1) Les ressortissants communautaires

Le mécanisme communautaire de la coordination des régimes de sécurité sociale est d'une très grande complexité. Il découle de l' article 51 du Traité instituant la Communauté européenne ainsi que du règlement n° 1408/71 du Conseil du 14 juin 1971, relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté, et du règlement n° 574/72 du 21 mars 1972. Depuis leur adoption, ces règlements ont été modifiés et complétés à de nombreuses reprises.

Champ d'application personnel

Sont en revanche exclus les fonctionnaires bénéficiaires de régimes spéciaux, les étudiants et les non-actifs, même s'ils sont assurés.

Champ d'application matériel

Les mesures d'assistance sociale et médicale ainsi que les régimes spéciaux des fonctionnaires ont été expressément exclus du domaine de la coordination communautaire.

Détermination et unicité de la législation applicable

Egalité de traitement

Maintien des droits acquis et exportation des prestations

Toutefois, cette exportabilité est limitée aux prestations en espèces d'invalidité, de vieillesse ou de survivants, aux rentes d'accident du travail ou de maladie professionnelle et aux allocations de décès. Elle ne concerne donc pas les prestations de maladie, de chômage, les prestations familiales et les prestations non contributives énumérées limitativement (pour la France, l'allocation supplémentaire du Fonds de solidarité vieillesse ou invalidité, l'allocation aux adultes handicapés et l'allocation spéciale vieillesse).

A la suite d'un conflit opposant la Cour de justice des Communautés européennes et le Conseil réunissant les représentants des Etats membres, la non-exportation des prestations non contributives reste une question controversée, actuellement soumise à l'examen de la Cour de cassation française et à nouveau de la CJCE.

Maintien des droits en cours d'acquisition ou totalisation des périodes d'assurance

2) Les ressortissants d'Etats tiers

Mais le liens avec certains Etats européens sont tellement étroits que les institutions communautaires n'ont pas hésité à convenir d'une véritable assimilation de leurs ressortissants avec les ressortissants communautaires, dans le cadre de l'Espace Economique Européen.

L'Espace Economique Européen

Les accords d'association et de coopération

• Turquie
  La décision 3/80 du 19 septembre 1980, prise par le Conseil d'association institué par l'accord d'Ankara de 1963 transpose grosso modo le système du règlement 1408/71 applicable aux ressortissants communautaires (égalité de traitement, unicité de la législation applicable, exportabilité des prestations, totalisation des périodes d'assurance...). Elle contient toutefois certaines dérogations ou adaptations. En principe, elle devrait s'appliquer à tous les ressortissants turcs résidant sur le territoire de la Communauté européenne et devrait être particulièrement utile à ceux qui se déplacent au sein même de la Communauté, bien qu'il n'existe, sur le plan communautaire, aucun texte qui soit de nature à favoriser une telle circulation intra-communautaire.

  Curieusement, cette décision, adoptée en 1980, n'a commencée à être appliquée en France que tout récemment, et la CJCE vient seulement d'être amenée à trancher la question de son efficacité juridique (CJCE 10 septembre 1996, Taflan-Met et autres c/Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, aff. C-277/94). En suivant un raisonnement peu convaincant sur le plan juridique, la CJCE a décidé que cette décision était entrée en vigueur mais qu'elle n'avait pas de portée obligatoire, ce qui diminue considérablement son efficacité juridique.

  Toutefois, la Cour vient d'être à nouveau saisie sur la question, beaucoup plus précise cette fois, de l'effet direct de la disposition posant le principe de l'égalité de traitement.

• Les Etats du Maghreb
  En 1976, la Communauté européenne a conclu avec les pays du Maghreb (Algérie, Maroc et Tunisie), des accords de coopération économique qui ont une incidence en matière de sécurité sociale : les travailleurs salariés algériens, marocains et tunisiens résidant sur le territoire de l'un des Etats membres de la Communauté, ainsi que les membres de leur famille résidant avec eux, bénéficient dans le domaine de la protection sociale du principe de l'égalité de traitement par rapport aux nationaux de cet Etat. Le domaine de la protection sociale est le même que celui qui est retenu à l'égard des ressortissants communautaires.

Cette assimilation aux nationaux permet de contourner certaines conditions éventuellement exigées des ressortissants étrangers pour la reconnaissance du droit à certaines prestations sociales. Tel est notamment le cas de la condition de réciprocité posée en matière de prestations non contributives qui, selon la Cour de cassation, la Cour de justice des Communautés européennes et de nombreuses juridictions françaises, doit être écartée au profit du principe de l'égalité de traitement posé dans ces accords de coopération.

En revanche, ces accords n'instituent pas de régime de coordination semblable à celui qui existe en faveur des ressortissants communautaires et ne prévoient pas par exemple la totalisation des périodes d'assurance.

La Convention de Lomé et les Etats ACP

Les PECO (Pays d'Europe Centrale et Orientale)

La différence entre les accords d'association et les accords de partenariat et de coopération réside dans le fait que les premiers sont d'effet direct, c'est-à-dire que le mécanisme de coordination est mis en oeuvre dès l'entrée en vigueur des accords concernés, alors que les seconds ne le sont pas, ce qui implique que de nouvelles négociations doivent être engagées afin d'organiser le fonctionnement de cette coordination. Si des discussions ont été entamées à cette fin, aucun des accords appartenant à cette seconde catégorie n'est encore entré en vigueur.

Le guide de la protection sociale des étrangers en France

Table des matières générale

Introduction

Partie introductive - la protection sociale et les étrangers :

• Chapitre 1 - Les principales structures de la protection sociale en France
• Chapitre 2 - Les étrangers face à la protection sociale
• Chapitre 3 - Les conventions internationales en matière de protection sociale

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