Les allocations familiales
et l'Algérie coloniale

A l'origine du FAS et de son financement
par les régimes de prestations familiales

Antoine Math

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Une version abrégée de cet article a été publiée dans la Revue de la CNAF Recherches et Prévisions n° 53 de septembre 1998.

• La logique salariale et contributive des allocations familiales

• En Algérie, un droit contributif limité aux seuls « métropolitains de souche »
  • Avant 1946, des « sujets musulmans » exclus de toute citoyenneté
  • Une citoyenneté au rabais pour les Français musulmans d'Algérie de 1946 à 1958
  • Fondements natalistes et racistes à l'inégalité des droits aux prestations familiales ?

• Les prémices du FAS : du FASS au FAS (1952 -1958)
  • Un musulman « Français à part entière » (1958 - 1962) mais toujours soumis à un régime discriminatoire en matière de prestations familiales

• La discrimination au coeur du financement du FAS
  • Une compensation réelle ? Et pour qui ?

• A histoire dérangeante, amnésie opportune

• Et aujourd'hui ? Les prestations familiales versées à l'étranger
  1. Les ressortissants de l'espace économique européen
  2. Les ressortissants des pays ayant passé une convention bilatérale avec la France

Le financement du fonds d'action social des travailleurs immigrés et de leur famille (FAS) est essentiellement assuré par des contributions de la CNAF, ce qui fait régulièrement l'objet de débats et de contestations.

Pour tenter de comprendre les tenants et les aboutissants de ces débats et pour apporter un éclairage complémentaire, cet article revient à l'Histoire en retraçant les origines du financement du FAS par les organismes chargés de verser les prestations familiales. En remontant aux débuts du FAS, créé en 1958, mais également à ce qui avait pu préfigurer cet organisme, les raisons de ce financement deviennent plus claires. Ce financement vient d'un choix politique, peu reconnu et souvent oublié aujourd'hui, consistant à justifier la contradiction choquante entre la logique salariale et contributive originelle des allocations familiales qui étaient en principe versées à tout travailleur chargé de famille, et les mesures discriminatoires envers les Français musulmans d'Algérie lors de la période de l'Algérie coloniale, mesures aboutissant à les exclure du droit commun aux prestations familiales.

Le fonds d'action social des travailleurs immigrés et de leur famille (FAS) est l'un des principaux instruments de la politique en direction des populations immigrées. Selon l'article L. 762-1 du code de la Sécurité sociale, il « met en oeuvre une action sociale et familiale s'adressant à l'ensemble de la population immigrée résidant en France » (encadré 1) et il est « financé notamment par les contributions des organismes, services et administrations assurant le versement des prestations familiales ». De fait, il est aujourd'hui presque exclusivement alimenté par les régimes chargés de verser les prestations familiales. La légitimité de ce financement est depuis longtemps contestée et débattue de façon récurrente. En effet, quel rapport peut-il bien y avoir entre ces régimes de Sécurité sociale et un organisme dont l'objet est de concourir à la politique dite d'« intégration » ? Il est tentant de conclure, à l'instar de nombreux partenaires sociaux, que cette contribution au FAS constitue une « charge indue » pour la branche famille de la Sécurité sociale, et qu'il devrait revenir à l'Etat de financer sa politique.

Une telle analyse est sans doute trop rapide. Elle fait peu de cas de l'Histoire seule à même de comprendre le fondement de ce financement du FAS par les régimes de prestations familiales. L'objet de cet article est justement de revenir aux origines du FAS liées d'une part à l'origine contributive des prestations familiales et d'autre part aux allocations familiales versées aux Français musulmans d'Algérie (FMA) jusqu'à l'indépendance.

La logique salariale et contributive des allocations familiales

En France, les allocations familiales s'inscrivent historiquement dans une logique salariale [1]. Cette logique s'est progressivement effacée et elle est de nos jours largement occultée dans les analyses sur la politique familiale. A l'origine, avaient droit aux allocations familiales les salariés qui contribuaient au financement via des cotisations. Les mouvements ouvriers, notamment la CGT, ne se sont ralliés au principe des allocations familiales qu'après la loi de 1932 qui consacrait l'abandon des caisses professionnelles au profit de plus larges caisses à compétence territoriale. Ils se rallièrent à cette évolution car elle conduisait à supprimer le caractère de libéralité patronale aux allocations familiales, à socialiser une partie de la rémunération et donc à la déconnecter des aléas du salaire direct, la péréquation entre employeurs via les allocations familiales rendant plus difficile voire impossible de rapporter le salaire individuel à une contrepartie individuelle de travail. Dans un tel cadre, les cotisations sociales peuvent être qualifiées de « salaire différé », ou encore de « salaire socialisé », en ce sens qu'elles sont transformées en allocations familiales pour les salariés chargés de famille. Ces cotisations faisaient partie intégrante de la rémunération du travailleur et, dans cette logique, les allocations familiales constituaient un « salaire indirect » à côté du salaire direct et ne devaient rien à une quelconque charité patronale. Elles constituaient un droit, un dû en contrepartie des cotisations versées et, en ce sens, les prestations étaient contributives. Le caractère contributif des allocations familiales était d'ailleurs très marqué à l'origine puisqu'elles se voyaient réservées aux seuls salariés et une journée d'absence valait une journée d'allocations familiales en moins. Des dérogations étendront vite l'attribution des allocations familiales à d'autres cas dans les années trente et quarante, notamment en les maintenant aux salariés devenus malades, invalides, pensionnés ou chômeurs [2]. Les prestations garderont toutefois bien un caractère contributif. Il faudra attendre 1978 pour que toute référence dans les textes à une condition d'activité pour l'octroi des prestations familiales soit supprimée, et, au moins jusqu'à cette date, les prestations familiales peuvent être considérées comme un dû pour tout travailleur, en contrepartie de sa contribution au financement.

En Algérie, un droit contributif limité aux seuls « métropolitains de souche »

Ce principe contributif souffrait toutefois d'exceptions et ceci, dès la loi du 11 mars 1932 étendant les allocations familiales à l'ensemble des ouvriers et employés de l'industrie, du commerce, des professions libérales et de l'agriculture : en était exclu le travailleur provenant des colonies, ou même seulement le musulman, lorsqu'après 1946 il venait de l'un des trois départements français d'Algérie. Soumis au régime commun quand il s'agissait de respecter ses devoirs et de verser des cotisations sociales, il se voyait par contre refuser le droit aux prestations familiales pour sa famille demeurant hors de métropole.

Avant 1946, des « sujets musulmans » exclus de toute citoyenneté

Cette discrimination à l'égard des Algériens trouve ses origines dans le statut de l'indigénat qui distinguait jusqu'en 1946 les nationaux citoyens et les nationaux sujets. Ces derniers se voyaient dépourvus de droits politiques. L'indigène musulman restait un citoyen mineur et n'avait pas le droit de vote [3]. Dans l'entre deux guerres, les principaux mouvements algériens demandaient l'égalité des droits politiques dans le cadre français. C'est notamment au nom des principes de 1789 que l'association des oulémas demandait l'égalité de droits et de devoirs entre musulmans et Français [4]. Le mouvement Jeune Algérien, incarné par Ferhat Abbas, réclamait jusqu'en 1936, l'égalité des droits dans le cadre de la souveraineté française [5].

En fait, le régime d'exception ne se cantonnait pas aux droits politiques et concernait tous les domaines de la vie [6]. La revendication d'égalité porta très tôt également sur les droits sociaux et sur les allocations familiales. Un des leaders algériens, l'émir Khaled demanda en 1924, entre autres revendications, « l'application aux indigènes des lois sociales et ouvrières [en vigueur pour les seuls nationaux citoyens] » et les partisans de l'assimilation et de l'égalité des droits, regroupés, dans la « fédération des élus musulmans », demandèrent en décembre 1937 « l'égalité dans les allocations familiales » [7].

Une citoyenneté au rabais pour les Français musulmans d'Algérie de 1946 à 1958

L'ordonnance du 7 mars 1944 posa les principes de l'intégration des Français musulmans d'Algérie (FMA) dans le droit commun, notamment en proclamant l'égalité des droits et des devoirs sans condition de statut personnel ainsi que l'abrogation de toutes les mesures d'exception [8]. Mais l'intégration pure et simple de l'Algérie dans la République française fut écartée dès la préparation de la constitution de 1946. Si la loi du 20 septembre 1947 portant statut organique de l'Algérie a conforté la qualité de citoyen aux musulmans d'Algérie, elle a maintenu de très nombreuses discriminations, à commencer par les droits politiques [9]. L'administration tira, certes, les conséquences des changements pour reconnaître aux Français musulmans d'Algérie (FMA) un droit de libre circulation, mais maintint des régimes d'exception dans de nombreux autres domaines, notamment en matière d'action sociale [10]. C'est dans ce cadre que la montée des tensions en Algérie et en métropole a aboutit dès le début des années 1950 à une emprise croissante du Ministère de l'Intérieur, au détriment notamment du ministère des affaires sociales, y compris dans les domaines relevant de l'action sociale [11]. En 1956 fut instauré un maillage politique (mais aussi répressif) en métropole qui eut pour conséquence un renforcement par le ministère de l'Intérieur du contrôle social sur les FMA de métropole et aboutit le 1er avril à la création d'un « service des affaires musulmanes et de l'Action sociale », qui remplissait le rôle de service social de l'Intérieur tout en coordonnant « toutes les questions d'ordre social concernant les FMA de métropole » [12]. « Alors qu'elle aurait pu devenir le nerf moteur de la pacification, l'action sociale s'est vue minée par une action policière qui l'avait subvertie et s'en servait comme d'un paravent »[13].

Fondements natalistes et racistes à l'inégalité des droits aux prestations familiales ?

Dès l'élaboration de la Sécurité sociale au lendemain de la Seconde guerre, la direction générale de la Sécurité sociale (DGSS) s'était opposée au principe d'intégration des FMA dans le droit commun proclamé par l'ordonnance du 7 mars 1944 en refusant d'harmoniser les taux des prestations familiales et en évoquant curieusement le principe de territorialité sous-jacent au droit à la Sécurité sociale (le régime français de Sécurité sociale ignorait par conséquent le critère de la nationalité). Pierre Laroque estimait même que les Algériens devaient s'estimer heureux de percevoir des prestations réduites quand il écrivait en 1949 : « On ne saurait considérer que [cette] différence profite aux caisses française. Au contraire, la législation des allocations familiales essentiellement territoriale s'applique, en règle générale, aux seuls enfants résidant sur le territoire métropolitain. Donc, les caisses métropolitaines ne devraient pas verser de prestations pour les enfants hors de la métropole. Les dispositions de l'article 25 de la loi du 22 août 1946 constituent donc une exception au profit des travailleurs algériens » [14]. Cette décision ne fit pas l'unanimité et fut contesté par des contrôleurs sociaux de la main d'oeuvre nord africaine (CSMONA), par le Conseil de l'Union française et par la Commission nationale consultative pour l'étude des questions nord-africaines. Mais Pierre Laroque (et ses successeurs) restèrent impassibles. Le CSMONA Sab Belkacem fut même rappelé à l'ordre en 1949 car, lors d'une commission départementale pour l'étude des problèmes nord-africains, il avait osé évoquer les « bénéfices » réalisés par les caisses métropolitaines et n'avait pas craint d'affirmer « l'avenir de l'Algérie se joue ici dans la métropole ».

La position de Laroque s'avérait surtout contradictoire avec la conception du principe de territorialité en matière de Sécurité sociale. Non seulement les trois départements algériens étaient français « à part entière » depuis 1946, et donc faisait partie du « territoire » français, mais étaient par ailleurs écartés les seuls musulmans. A notre connaissance, il s'agit d'un cas exceptionnel dans l'histoire de l'après-guerre de discriminations basées sur une catégorie « ethnico-culturelle ». Cette position semble trouver ses origines dans les préoccupations natalistes qui désiraient pouvoir séparer le bon grain de l'ivraie. Le Haut Comité consultatif de la Population et de la Famille, dont Pierre Laroque fut un membre actif, a joué un rôle important. Fernand Bovérat, un de ses membres, y expliquait en 1952 « Des prestations familiales de l'ordre de grandeur de celles qui existent dès à présent en France provoqueraient, si elles étaient attribuées à la population algérienne, une augmentation considérable de la natalité, en même temps qu'elles inciteraient beaucoup de chefs de famille à travailler le moins possible ». [15] Le même Bovérat avait pris soin de réclamer, pour la présentation du bilan démographique de la France et de l'Algérie, deux documents distincts [16]. Le second, publié avec du retard et portant sur la situation algérienne, se gardait de reprendre les propositions très natalistes que le premier claironnait. [17]

Les prémices du FAS :
du FASS au FAS (1952 - 1958)

L'exclusion du bénéfice des prestations familiales des Français musulmans vivant en métropole et dont la famille résidait dans l'un des trois départements français d'Algérie était contraire au principe contributif sur lequel reposait ces prestations et qui, rappelons-le, faisait de ces dernières un droit voire un dû pour tout travailleur chargé de famille. Cette exclusion pouvait apparaître injustifiée et choquante dans un contexte où les partenaires sociaux français, à commencer par les représentants des salariés, ne manquaient jamais de réaffirmer le caractère de droit contributif des prestations familiales, considérées comme un « salaire différé ». Aussi, pour tenter de justifier cette situation, il a été décidé de consacrer à des réalisations sociales une partie du produit de la différence existant entre, d'une part, le montant des prestations familiales calculées au taux moyen métropolitain par famille, et d'autre part, le montant des prestations versées en Algérie au taux algérien.

Cette « solution » avait été insufflée par la très nataliste Alliance Nationale contre la Dépopulation, dont Bovérat faisait également partie, dans un voeu formé en 1949 et transmis à Pierre Laroque. Ce voeu préconisait de verser chaque année la somme correspondant à la différence sur un compte spécial du Fonds d'Action sanitaire et sociale qui l'utiliserait pour des réalisations sociales au profit des familles de FMA de métropole et d'Algérie.

La Caisse Nationale de Sécurité sociale (CNSS) disposa ainsi à partir de 1952 de crédits spéciaux mis à sa disposition dans le cadre de son « Fonds d'action sanitaire et sociale » (FASS) en vue de « l'amélioration de l'habitat des Nord-Africains en métropole », ce qui signifiait essentiellement pourvoir aux besoins de logement des travailleurs recrutés pour les besoins de l'industrie française. Avec les CAF, la CNSS avait ainsi acquis en 1958 une solide expérience dans le domaine du logement pour les travailleurs musulmans isolés d'origine algérienne. Dans ce cadre, 2,85 milliards de francs furent dégagés de 1952 à 1958 permettant la création de plus de 6000 lits dans 42 centres.

Ces actions en faveur du logement financées par le Fonds d'Action sanitaire et social préfigurèrent celles du futur Fonds d'Action sociale pour les travailleurs musulmans d'Algérie en métropole et leurs familles (FAS).

Un musulman « Français à part entière » (1958 - 1962) mais toujours soumis à un régime discriminatoire en matière de prestations familiales

En moins de six mois après l'arrivée de De Gaulle, les administrations connaîtront une refonte qui pèsera durablement sur l'avenir de la politique française de l'immigration [18]. Au sein d'un « Office administratif de l'Algérie », qui sera ultérieurement rattaché au FAS, une réflexion s'est engagée sur la nécessité de coordonner l'action sociale en faveur des FMA de métropole. Un décret du 1er septembre 1958 crée un « Comité interministériel d'action sociale pour les FMA de métropole » ainsi qu'un « délégué à l'action sociale pour les FMA en métropole ». Alors que pour la première fois, les FMA se voyaient reconnaître en 1958 la plénitude des droits politiques, on décida pourtant de continuer à verser des prestations familiales d'un montant inférieur. Cette perpétuation des discriminations visait à ne pas exporter les prestations familiales. Considéré comme citoyen Français et résident à part entière quand il s'agissait de remplir ses obligations (impôt, cotisations, etc.), le travailleur algérien ne l'était plus vraiment dès qu'il s'agissait d'avoir les mêmes droits que les « métropolitains de souche ». Cette situation est d'ailleurs à l'origine des prestations versées aujourd'hui pour les travailleurs ressortissants de la quinzaine de pays, dont l'Algérie, ayant passé une convention bilatérale avec la France et dont la famille est restée au pays (voir annexe).

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Notes

[1] Bernard Friot (1998), « Puissances du salariat. Emploi et protection sociale à la française ». La Dispute. Les réflexions exposées dans ce paragraphe doivent beaucoup à ce livre.

[2] Le maintien des allocations familiales a été progressivement étendu de 1932 à 1942 à d'autres situations : chronologiquement aux salariés ayant une incapacité, ceux au chômage, en cas de maladie ou de maternité, aux pensionnés, aux invalides, aux veuves d'allocataires. En 1938, les allocations seront aussi étendues aux indépendants agricoles, en 1939 à « toutes les familles rurales françaises » et en 1946 à ceux qui sont « dans l'incapacité d'exercer un travail ». Selon Bernard Friot, cet élargissement des allocations à toutes ces catégories d'une certain manière à étendre le salariat à ces populations. Cf. Friot (1998), op. cit., pp.150-153.

[3] B. Stora (1994), « Histoire de l'Algérie coloniale. 1830-1954 », La Découverte, pp. 81-84.

[4] B. Stora (1994), op. cit., p74.

[5] B. Stora (1994), op. cit., p75.

[6] Par exemples, le conscrit musulman accomplissait 24 mois de service contre 10 mois pour les Européens et, quand il était gradé, sa solde était inférieure. Fonctionnaire, il ne percevait pas le quart de ce que recevaient les autres fonctionnaires en Algérie. etc. B. Stora (1994), op. cit., p. 82.

[7] Cité dans Kamel Kateb (1997), « Les politiques françaises d'assimilation en Algérie », Population et Politique n°1.

[8] Guy Pervillé (1997), « La politique algérienne de la France (1830 - 1962) » in Juger en Algérie 1944-1962, Le Genre Humain, Seuil.

[9] Le sujet musulman est remplacé par le citoyen « français musulman » avec son propre collège électoral. Le musulman « français à part entière », et l'extension du suffrage universel à l'Algérie, n'apparaîtra que pour une courte période en 1958.

[10] Ces élements historiques, ainsi que les nombreux autres suivants, sont directement empruntés à Vincent Viet (1997), « Le cheminement des structures administratives et la politique française de l'immigration (1914-1986) », CNRS et Institut d'Histoire du Temps Présent, rapport de recherche pour la DPM, le FAS et la MIRE.

[11] Viet, op. cit, pp.178-179.

[12] Op. cit. p182.

[13] Op.cit. p185.

[14] Cité par Viet (1997), op.cit. p.196.

[15] Op. cit. p197.

[16] Sous l'égide de Alliance Nationale contre la Dépopulation, ce même Bovérat avait publié en 1932 « La race blanche en danger de mort » (rappelé par H. Le Bras, Le démon des origines - démographie et extrême droite, éditions de l'Aube, 1998, p.25).

[17] On retrouve encore aujourd'hui dans les territoires d'Outre-mer, les mêmes préoccupations relatives à la démographie, parfois teintées de préjugés racistes. Dans son étude sur « Le système polynésien de Sécurité sociale » (Centre de Droit Social de la Faculté de droit d'Aix-Marseille, Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 1996, 250 pages), Solange Drollet souligne que « [l']infériorité [des prestations familiales en Polynésie par rapport au système français] résulte essentiellement de considérations démographiques. En effet, la population polynésienne est en très forte progression, le nombre des naissances y est cinq fois supérieur à celui des décès et les jeunes de moins de 18 ans y sont majoritaires. Les instances publiques ont souhaité mettre en place une politique de contrôle des naissances, mais l'influence traditionnelle des églises [....] s'y oppose. Aussi, les autorités responsables se sont-elles orientées vers des actions antinatalistes moins officielles et ont-elles choisi de ne pas développer les prestations familiales dont le rôle d'incitation aux naissances est connu. » (page 109). « [Les] modalités d'attribution, bien que les allocations soient modestes, présentent l'inconvénient d'avantager les familles nombreuses. Aussi, les responsables [...] ont-ils proposé de les réformer, soit en limitant le nombre d'enfants bénéficiaires par famille, soit en instituant des allocations dégressives soit encore en substituant totalement ou partiellement des prestations en nature aux prestations en espèces. Ces différents projets ont des préoccupations démographiques. Mais le caractère impopulaire de ces mesures [et la régression depuis 1994 du nombre des naissances ont] fait reculer tous les gouvernements » (page 115).

[18] L'ensemble de ces éléments et les suivants sont repris de Viet, op. cit, p188 et suivantes.