Pour en finir avec un dogme

par Danièle Lochak

Cet article est paru dans Les Inrockuptibles, n° 70 du 11 au 17 septembre 96, entretien Sylvain Bourmeau

Nous remercions Danièle Lochak et Les Inrockuptibles de nous avoir autorisés à reproduire cet entretien.

Les associations de défense des droits de l'homme n'ont pas attendu la formidable mobilisation en faveur des sans papiers de Saint-Bernard pour s'inquiéter de la politique d'immigration de la France. Elles s'apprêtent même aujourd'hui, comme l'explique la juriste et militante Danièle Lochak, à adopter une attitude nettement plus agressive, allant jusqu'à remettre en cause le sacro-saint principe de la fermeture des frontières, horizon jusque-là indépassable, à droite comme à gauche.

Quel bilan peut-on tirer de l'affaire des sans-papiers de Saint-Ambroise, puis de Saint-Bernard ?

Contrairement à ce qui a pu être avancé ici ou là, la mobilisation est vraiment partie des intéressés eux-mêmes, surtout des Maliens. Il s'agissait de personnes qui, pour la plupart, n'entraient pas dans des catégories protégées ou qui auraient spécifiquement souffert des lois Pasqua comme, par exemple, les parents d'enfants français. Pour ces derniers, la grève de la faim observée au moment des présidentielles avait permis d'obtenir la rédaction de circulaires ministérielles, circulaires d'ailleurs très mal appliquées par les préfectures. Le mouvement des Maliens de Saint-Ambroise concernait, lui, des personnes qui ne pouvaient même pas se prévaloir de ces circulaires. Les associations comme le Groupe d'information et de soutien des immigrés (GISTI), la Ligue des Droits de l'Homme, le MRAP, Emmaüs, Droit Devant ou la FASTI (Fédération des associations de solidarité avec les travailleurs immigrés) ont, malgré tout bien sûr, adopté une position de soutien de principe au mouvement, comme toujours lorsque des étrangers vivant depuis longtemps en France réclament des papiers. Nous avons soutenu leur lutte mais ce n'est pas un combat que nous aurions initié nous-mêmes. D'autant qu'ils prenaient des risques, car il est aujourd'hui finalement plus sûr d'être complètement clandestin que d'être fiché à la préfecture comme personne en situation irrégulière. Nous ne les aurions donc certainement pas poussés à démarrer ce mouvement mais, à partir du moment où ils prenaient l'initiative, il était normal qu'on les soutienne. Sans grand optimisme quant aux résultats : le gouvernement, effrayé d'avance à l'idée de créer un précédent, n'avait aucune raison de régulariser des gens qui ne rentraient pas dans des critères généralement plus dignes d'attention, comme par exemple la vie familiale... Mais il s'est passé toute une série de choses intéressantes, une dynamique s'est installée autour d'Ariane Mnouchkine et du Théâtre du Soleil, des gens qui n'étaient habituellement pas dans ces luttes se sont mobilisés, des médiateurs ont été nommés... Les relations entre les trois pôles, les Maliens, les associations et les médiateurs, ont été parfois un peu compliquées. Nous avons dû, par exemple, mettre en garde les médiateurs contre l'acceptation d'un règlement au cas par cas. Nous avons suggéré de poser certaines exigences face au gouvernement : le guichet unique, un délai et des critères.

Comment est-on arrivés à cette situation de blocage du côté du gouvernement ?

C'est assez logique puisque le gouvernement campait sur une position ferme : « Pas de régularisation, ces gens n'ont pas de raison particulière d'être régularisés. » Le gouvernement n'a pas perçu que la mobilisation allait continuer — nous-mêmes d'ailleurs n'étions pas sûrs qu'elle ne s'effilocherait pas complètement pendant l'été. Or, c'est le contraire qui s'est produit. Grâce au nouveau lieu trouvé, Saint-Bernard, une paroisse un peu plus compréhensive que la précédente, mais surtout grâce — hélas — à la grève de la faim. Une grève de la faim crée des échéances et permet une plus grande médiatisation, une prise de conscience par des fractions de l'opinion qui n'étaient jusqu'alors pas sensibilisées à ces questions.

Comment expliquer la nullité du gouvernement en matière juridique, toutes ces annulations de procédure qui ont suivi l'intervention à Saint-Bernard ?

Le gouvernement aurait dû par exemple immédiatement retirer les arrêtés de reconduite à la frontière touchant les grévistes de la faim : il était évident que le tribunal administratif les annulerait pour raison médicale. Il y a eu, par ailleurs, la remise en liberté des personnes placées en rétention. Pour prolonger la rétention au-delà de vingt-quatre heures, il faut saisir le juge judiciaire qui peut refuser cette prolongation. Ce fut un long combat pour le faire admettre. Selon la loi, il est quasiment obligatoire de prolonger, mais après de vives controverses avec les autorités gouvernementales (qui estiment que les juges sont là pour aider à juguler l'immigration clandestine et non pour veiller au respect des procédures), la Cour de cassation a admis que le juge de la rétention pouvait vérifier la régularité des conditions d'interpellation. Dans le cas de Saint-Bernard, il y a eu aussi des problèmes de compétence: la personne qui a ordonné la rétention avait-elle délégation de signature ? Deux des juges ont répondu non, le troisième oui — ce qui montre toute la relativité de ce type d'appréciation. Les conditions de l'interpellation à la sortie de l'église ont été invoquées car elles se sont de toute évidence fondées sur la couleur de la peau. Une femme noire du Théâtre du Soleil a été embarquée alors qu'elle était française. Elle a été relâchée immédiatement, mais cela prouve bien qu'on a utilisé des critères interdits par la loi — mais utilisés tous les jours sans qu'on n'en ait jamais la preuve. Là, on en a eu la preuve flagrante. Du coup, la grande majorité des personnes interpellées a été remise en liberté, ce qui a provoqué un grand énervement du gouvernement, qui a l'air ridicule. Et qui l'est.

Au-delà des clivages politiques, peut-on percevoir une continuité dans les politiques d'immigration mises en oeuvre depuis vingt ans ?

La continuité c'est, depuis 1974, le refus de toute nouvelle immigration de travailleurs. Et à partir du moment où l'on ferme l'immigration de travailleurs, on considère avec suspicion tous les autres flux : les demandeurs d'asile sont soupçonnés d'être des travailleurs déguisés. Les étudiants ou conjoints de Français aussi, les touristes sont accusés d'être de faux touristes, etc. D'où des contrôles de plus en plus stricts, le rétablissement des visas et leur refus fréquent... Ce qui entraîne des effets paradoxaux : plus une personne a des raisons valables de venir en France, plus elle a d'attaches dans ce pays, moins elle a de chances d'obtenir un visa, car on craint qu'elle ne « s'incruste ».

La politique d'arrêt des flux de main-d'oeuvre a par ailleurs pour corollaire logique la nécessité de repérer ceux qui sont en France irrégulièrement, et leur renvoi. Dans la deuxième partie du septennat Giscard, à partir de 1977, le gouvernement a mis en place une politique de plus en plus répressive. Les lois Bonnet (1980) et Peyrefitte (1981) ont eu comme principal objet de légaliser des pratiques existantes, mais illégales. Comme les contrôles d'identité dits préventifs. Auparavant les contrôles d'identité ne pouvaient légalement avoir lieu que dans le cadre d'une enquête de police judiciaire, parce qu'on recherchait une personne ayant commis un délit. En février 1981, la loi Sécurité et Liberté légalise ainsi ce qui avait déjà lieu lors des fameuses opérations coup de poing de Poniatowski. La loi Bonnet a, quant à elle, permis d'expulser des gens en situation irrégulière : jusqu'alors, une personne en situation irrégulière pouvait être poursuivie devant les tribunaux mais on ne pouvait pas l'expulser. Ça se faisait tous les jours, mais ce n'était pas légal. La loi Bonnet a aussi autorisé l'exécution par la force de l'expulsion. Elle a également légalisé la mise en rétention, une pratique qui elle aussi existait déjà : on avait découvert le camp d'Arenq, à la fin des années 70 près de Marseille, un camp dans lequel la police mettait des Maghrébins, Marocains notamment, en instance de départ forcé. La loi Bonnet n'a pas été votée par le Sénat, qui a résisté jusqu'au bout. Et bien sûr l'opposition d'alors, la gauche à l'époque, l'avait fortement dénoncée.
Or, que se passe-t-il en 1981 ? Bien sûr, la première loi socialiste sur le sujet (en octobre 81) est une loi très libérale par beaucoup d'aspects. Certains acquis de cette loi nous paraissent aujourd'hui évidents : le fait qu'on ne puisse pas expulser des mineurs, par exemple — alors qu'à la fin du septennat giscardien, on expulsait des mineurs et des gens qui n'avaient même pas été condamnés. Cette loi interdit aussi l'expulsion des parents d'enfants français et des personnes entrées en France avant l'âge de 10 ans. La loi de 1981 constitue donc à beaucoup d'égards un acquis de la gauche arrivant au pouvoir, de même que la loi de 1984 sur la carte de résident. La droite n'a jamais osé remettre complètement en cause ces acquis — elle les a grignotés. Mais à côté de ces avancées, la gauche a conservé les contrôles d'identité préventifs, l'exécution forcée des mesures d'éloignement du territoire et la rétention — dispositions contre lesquelles elle avait hurlé quelques mois plus tôt. L'arrivée de la gauche en 1981 marque donc une ère nouvelle, un relâchement de la tension insupportable qui pesait à la fin du septennat de Giscard sur la population immigrée, mais la continuité est malgré tout au rendez-vous, avec le maintien de la fermeture des frontières comme objectif premier de la politique d'immigration. C'est même la gauche, Defferre en l'occurrence, qui va en 1982 inventer le certificat d'hébergement visé par le maire. Quand la droite est revenue au pouvoir, elle a allongé la rétention, supprimé la compétence des tribunaux au profit des préfets en matière de reconduite à la frontière.

Il y a donc une espèce de continuité dans la politique de fermeture des frontières, avec des variations sur la mise en oeuvre. Un effet important de cet objectif politique, c'est l'imposition progressive de l'idée qu'il y a deux catégories d'immigrés : ceux qui resteront et qu'il faut intégrer ; et ceux qui sont là en situation irrégulière, avec lesquels il faut être impitoyable, qu'il faut renvoyer chez eux. Cette idée est restée absolument constante. Officiellement, cette politique d'immigration tient en trois éléments : pas d'immigration nouvelle, intégration de ceux qui sont là et aide à la réinsertion dans le pays d'origine. Dès 1976, on s'est aperçu que ce discours était trompeur parce que l'intégration a toujours été négligée. Pourtant, la gauche l'a repris à son compte. Le discours dominant consiste à proclamer que si on veut intégrer ceux qui sont là, il faut commencer par être extrêmement vigilant sur les irréguliers, parce que les irréguliers gênent l'intégration des autres. Là encore, c'est un discours trompeur, car lorsqu'on applique une politique répressive à l'égard de ceux qui sont en situation irrégulière, on crée d'abord une suspicion à l'égard de tout ce qui est étranger : les contrôles d'identité visent en fait ceux qui sont en situation irrégulière comme ceux qui sont en règle. Les personnes en situation irrégulière sont souvent des membres de famille ou des proches des réguliers : toute politique plus sévère en matière de regroupement familial crée donc des irréguliers nouveaux, des facteurs de désintégration nouveaux. Soit qu'on les renvoie chez eux et qu'on casse des familles, soit qu'on les autorise à rester ici — puisque malgré tout, nous sommes «  humains » — mais dans des conditions qui ne permettent pas une vraie intégration, le conjoint n'ayant pas le droit de travailler, les enfants entrés après l'âge de 10 ans n'ayant aucun droit à leur majorité...

Dans un article du dernier numéro d'Hommes et liberté, la revue de la Ligue des Droits de l'Homme, vous dites qu'il est temps de cesser d'adopter une attitude défensive à l'égard de cette politique.

Depuis des années, l'objectif principal de la politique d'immigration, le dogme de la fermeture des frontières, est devenu un point de consensus entre la gauche et la droite. Du côté des associations, nous avons nous-mêmes été, c'est vrai, un peu piégés par ce discours, craignant sans doute d'être taxés d'irresponsabilité. On n'osait pas poser clairement la question de la libre circulation. Cela dit, les esprits évoluent en ce moment très vite et nous sommes en train de nous dire qu'il faut réfléchir autrement. Nous nous trouvions depuis longtemps dans une position difficile: si on accepte le fait qu'on ne peut pas accueillir tous les étrangers, il faut bien accepter l'idée de reconduite à la frontière ; si on accepte la reconduite, on est bien obligés sous peine d'hypocrisie d'accepter la rétention ; si on accepte la rétention, pourquoi pas les centres de rétention...
Il y a trois ans déjà, la Cimade a donc initié une journée de réflexion sur l'ouverture des frontières. La Ligue des Droits de l'Homme a commencé il y a deux ans à tenir un petit séminaire « Droit d'asile et misère du monde ». Cette année, on assiste à une accélération : au mois de mai, le GISTI a organisé une journée de réflexion interne sur la question, et la LDH a organisé une après-midi ouverte en juillet dernier sur le même sujet. Lorsqu'on propose ce type de réflexion aux sympathisants, on constate que cela les soulage, parce que tout le monde se sent un peu prisonnier d'une contradiction. D'un côté, on constate tous les jours les effets négatifs et pervers de la politique de fermeture des frontières — l'escalade de la répression, ses effets désintégrateurs, son coût élevé — ; de l'autre, nous n'allons pas au bout de notre démarche de dénonciation, nous n'osons pas remettre directement en cause ce qui sous-tend l'édifice: la politique de fermeture des frontières.

Le but de la réflexion actuelle consiste donc à dire « Arrêtons de considérer la fermeture des frontières comme un dogme, essayons de réfléchir à l'hypothèse de la libre circulation. » Bien entendu, une fois qu'on a dit ça, les problèmes ne cessent pas de se poser. On peut estimer que l'économie a besoin d'étrangers : la preuve, c'est qu'ils viennent en situation irrégulière. Reste à savoir si on en aurait besoin s'ils étaient en situation régulière. Sur ce point toutefois, les analyses sont beaucoup plus nuancées que ce qu'on entend un peu partout, que ce sont les employeurs de main-d'oeuvre clandestine qui entretiennent l'existence de ce volant d'immigration. De nombreux experts nous expliquent qu'aujourd'hui, en raison de la sévérité des peines encourues, ce ne sont pas les étrangers en situation irrégulière qui sont les plus intéressants pour un employeur, mais plutôt le travail au noir. Dans la perspective d'une politique d'ouverture maîtrisée des frontières, certains proposent une politique des quotas. Un telle politique pourrait avoir un double avantage politico-psychologique : reconnaître que l'immigration zéro est un mythe, qu'il existe un besoin d'immigration, c'est reconnaître qu'on a besoin d'étrangers — ces dernier ne sont du coup plus systématiquement considérés comme des personnes dangereuses. Mais après réflexion, une politique de quotas ne constitue pas à mon sens une bonne solution. Pour deux raisons, au moins. D'abord elle ne résout pas la question de l'immigration clandestine : il y a toujours des gens qui voudront venir hors quotas — aux Etats-Unis, les quotas n'empêchent pas les Mexicains de continuer à affluer. Ensuite, la politique de quotas est au mieux entièrement tournée vers les besoins conjoints des pays d'émigration ou d'immigration — dans le cas où les quotas seraient négocié nationalité par nationalité —, mais c'est une politique qui ne tient absolument aucun compte de la liberté des individus. C'est une politique qui n'a rien à voir avec la revendication de la liberté de circulation et d'installation comme droit de l'homme, une politique qui privilégie les intérêts des Etats et non les volontés individuelles.

De plus, cela viendrait légaliser une pratique actuelle qui consiste à faire le tri entre les immigrés selon leur pays d'origine.

S'il s'agit effectivement de quotas par nationalité, ça sent un peu mauvais forcément. On retombe très vite dans l'ethnique... Nous n'avons donc pas la solution, mais ce qui est intéressant, c'est que des gens de plus en plus nombreux commencent à dire « Regardez, nous avons besoin d'étrangers. » Dans le rapport récent d'une commission du Plan présidée par Jean Boissonnat, des experts expliquent qu'en 2015, l'économie aura de nouveau besoin d'immigrés. C'est également un élément dont il faut tenir compte. On aura besoin de bras, de travailleurs pour payer nos retraites... Si on ne veut pas retomber dans la problématique des années d'après-guerre — les étrangers sont là pour fournir de la main-d'oeuvre, point final  —, il faut s'y prendre à l'avance. Il faut donc poser l'hypothèse de la libre installation de manière crédible en réfléchissant sur les effets d'une telle mesure. Y aurait-il un afflux extraordinaire de population ? Sans doute pas autant qu'on le dit. Ce n'est pas si simple, ce n'est pas tout le Sud qui va débarquer vers le Nord. Il existe déjà des filières. On peut aussi se dire que des gens viennent de toute façon, même si les frontières sont fermées, l'exemple des Maliens est assez clair. Cette politique d'ouverture des frontières, il faudrait bien entendu la penser à l'échelle européenne : un pays ne peut pas ouvrir ses frontières tout seul. Il faut aussi réfléchir à des politiques d'accompagnement, notamment à ce fameux serpent de mer que constitue l'aide au développement — il ne faut pas négliger cet aspect et il faut certainement augmenter cette aide, mais sans croire qu'elle résoudra tous les problèmes. Il faut donc réfléchir à des modalités de régulation. On ne peut pas totalement déréguler, sinon on retombe dans les ornières de l'ultralibéralisme. Les ultralibéraux préconisent l'ouverture totale des frontières, mais cette fois au nom de la loi de l'offre et de la demande, pour faire baisser les salaires...

Même si elle demeure pour l'instant assez discrète, cette remise en cause du dogme de la fermeture des frontières constitue donc un tournant décisif pour la associations de défense des droits de l'homme.

Oui, et l'on peut réinscrire l'histoire de Saint-Bernard dans ce contexte... Ce qui nous intéresse dans cette affaire, c'est qu'il s'agit justement de gens qui réclament la liberté de rester en France mais qui n'entrent pas dans le critères généralement reconnus comme « légitimes ».

Lire également :

• « La doctrine sous Vichy ou les mésaventures du positivisme », 1989
• « Ecrire, se taire... Réflexions sur la doctrine antisémite de Vichy », 1996
• « Le juge doit-il appliquer une loi inique ? », 1994
• « La race : une catégorie juridique ? », 1992
• « Les discriminations frappant les étrangers sont-elles licites ? », 1990
• « Rapport au CNPI », 1991
• « Emploi et protection sociale, les inégalités du droit », 1995