Plein Droit n° 67, décembre 2005
« Taxer les étrangers »

Faire payer les étrangers :
l'avenir d'une vieille idée

Alexis Spire
Sociologue au Centre d’études et de recherches
administratives, politiques et sociales (CERAPS)

Faire payer les étrangers. L’idée n’est pas nouvelle ; elle est même apparue sous l’Ancien Régime, lorsque Louis XIV décida de renflouer les caisses de l’État en instaurant, en juillet 1697, une taxe pour les étrangers et descendants d’étrangers, qui venait s’ajouter au traditionnel droit d’aubaine d’origine médiévale [1]. Dans la période contemporaine, c’est à la fin du XIXe siècle qu’émerge l’idée d’un impôt spécifique visant à rendre payant le séjour des étrangers, mais les parlementaires y renonceront, par crainte des représailles des États d’origine. C’est finalement avec l’instauration de la carte d’identité d’étranger, en avril 1917, qu’est généralisée la taxation du séjour des étrangers en France. Durant la crise de l’entre-deux-guerres, les pouvoirs publics n’hésitent pas à augmenter le montant de cette taxe, au point qu’elle devient bientôt la principale source de financement des services des étrangers des préfectures [2].

A cette manne financière alimentée par une immigration de plus en plus massive, il faut ajouter celle qui provient des droits de Sceau prélevés lors de chaque naturalisation – eux-aussi légués par l’Ancien Régime [3] et rétablis par un décret de 1814. Ils sont maintenus par la IIe et IIIe République, alors même que, lors de la discussion de la loi du 26 juin 1889 sur la nationalité, des sénateurs comme Boulanger, Naquet ou Isaac dénonçaient des droits exorbitants transformant la naturalisation en un « véritable privilège » et constituant une « réminiscence fâcheuse du droit féodal et régalien » [4].

En 1925, la somme exigée est relativement dissuasive : elle comprend les droits de Sceau proprement dits soit 1 000 francs, le double décime soit 200 francs et les frais d’insertion au JO soit 24 francs. En ajoutant quelques frais annexes, Jean-Charles Bonnet évalue le montant, pour une naturalisation, à environ 1 300 francs, à une époque où le revenu mensuel des postulants oscille entre 750 et 1 000 francs [5]. Officiellement, l’effort financier demandé au candidat est justifié par la nécessité de mettre à l’épreuve sa volonté de devenir français mais, en réalité, il s’agit surtout de contribuer à financer l’administration du Sceau de France, et lorsque les requérants se font plus nombreux, l’État s’en trouve largement bénéficiaire. La loi du 10 août 1927, adoptée dans une perspective populationniste, sera d’ailleurs à la fois l’occasion de diminuer les droits de Sceau, en les modulant selon le revenu des postulants, et de recueillir la contribution financière d’un nombre beaucoup plus important de candidats à la naturalisation.

Après 1945, la dissociation des cartes de séjour et de travail ne remet pas en question le principe du droit de timbre exigé de tout étranger désirant séjourner en France, même si ceux qui sont considérés comme « indigents » en sont dispensés. Cet ancien impôt est bientôt complété par la création d’une nouvelle taxe exigée des étrangers travaillant en France et destinée à financer le fonctionnement de l’Office national d’immigration (ONI) qui vient d’être créé. Durant les premières années, l’essentiel du financement de cet établissement public est assuré par la redevance des entreprises mais, à partir de 1950, le rapport de force politique change au profit des représentants du patronat. L’idée s’impose alors d’exiger des étrangers une taxe pour la délivrance de chaque carte de travail, afin de réduire le montant de la redevance demandée aux entreprises, sans que l’État ait besoin de compenser le manque à gagner.

Tous ces prélèvements spécifiques aux étrangers continuent encore aujourd’hui à alimenter les caisses de l’État (voir l’article de Serge Slama, p. 11). La redevance perçue au profit de l’OMI à l’occasion de l’examen médical a été invalidée par le Conseil d’État en mars 2000, mais a subrepticement été rétablie par le parlement afin de financer les nouvelles structures de l’Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) [6]. De même, la taxe perçue lors du renouvellement de l’autorisation de travail reste à la charge de l’étranger. Il n’y a finalement qu’en matière de naturalisation que les étrangers sont désormais épargnés : depuis la fin de l’année 2 000, ceux qui sont devenus français par cette voie ne sont plus tenus de verser de droit de Sceau [7]. Parallèlement à cette mesure, les frais imposés aux candidats à l’immigration se sont multipliés et ponctuent désormais chaque étape de la procédure.

Le centre de gravité des politiques de contrôle des étrangers ne se situe plus au niveau des préfectures ou de la sous-direction des naturalisations mais davantage en amont, au sein des consulats. C’est donc de plus en plus lors de sa demande de visa que l’étranger est d’abord ponctionné. Jusqu’en 1995, il s’agissait d’une prérogative nationale mais l’entrée en vigueur des accords de Schengen en a fait une compétence communautaire, sauf pour les visas de long séjour. Le montant des droits pour les différents types de visa de court séjour – appelés « visas Schengen » – est donc fixé au niveau communautaire (voir tableau 1) et révisé à intervalles réguliers. Ils doivent être versés lors de la constitution du dossier, au titre des frais administratifs et ce quelle que soit l’issue de la demande de visa : favorable ou défavorable.

En principe, les sommes perçues sont censées correspondre aux frais occasionnés par le traitement des demandes de visa mais les chiffres atteints laissent penser que cet objectif est largement dépassé. En 2003, les postes diplomatiques et consulaires français ont délivré 2 024 179 visas [8] parmi lesquels on compte 1 850 463 visas Schengen et 133 791 visas de long séjour. Dans son rapport au parlement, le gouvernement reconnaît que les recettes perçues par le Trésor public en 2003 s’élèvent à 72 millions d’euros, mais précise qu’« en l’absence de comptabilité analytique, il n’est pas possible de chiffrer avec précision le coût des services des visas » [9]. Il faudrait ajouter que les 500 000 étrangers qui se sont vu opposer un refus à leur demande de visa n’ont pas été remboursés des sommes qu’ils ont dû verser aux consulats français.

Mais ce n’est pas tout. Depuis l’adoption de la loi Sarkozy de novembre 2003, la personne désirant héberger un étranger candidat à l’obtention d’un visa de court séjour doit verser la somme de quinze euros pour la simple demande d’attestation d’accueil et quelle qu’en soit l’issue. Si le maire refuse de délivrer l’attestation d’accueil ou si les services consulaires rejettent finalement la demande de visa, l’hébergeant ne sera pas remboursé (cf. article de Christophe Daadouch, p. 6). Pour dissuader davantage tout candidat à un visa de court séjour, la même réforme de 2003 l’oblige également à justifier de la prise en charge par un opérateur d’assurance agréé « à hauteur d’un montant minimum fixé à 30 000 euros, l’ensemble des dépenses médicales et hospitalières, y compris d’aide sociale, susceptibles d’être engagées pendant toute la durée de son séjour en France ». Dans son article (p. 8), Christophe Daadouch montre que le coût d’une telle prestation oscille, selon le profil du demandeur et selon son pays d’origine, entre 150 et 450 euros, alors que ces contrats offrent une couverture très limitée et excluent de fait les plus de soixante-dix ans.

De surcroît, le fait d’avoir obtenu le visa de court séjour ne garantit pas à l’étranger qui en est détenteur qu’il pourra entrer dans l’espace Schengen. En effet, l’article 5 des accords de Schengen prévoit qu’il devra disposer de « moyens de subsistance suffisants, tant pour la durée du séjour envisagé que pour le retour dans le pays de provenance ou le transit vers un État tiers », et la convention d’application des accords de Schengen renvoie à une annexe la détermination « des moyens de référence arrêtés annuellement » par chacun des États membres. Or, pour la France, l’annexe 10 du manuel commun prévoit que l’étranger doit justifier, pour un court séjour – ou même un simple transit en France –, d’un montant de 25,20 € par jour en 2005, en plus de l’acquittement de la réservation hôtelière et de la possession du billet d’avion retour.

La facture s’alourdit pour l’étranger qui serait parvenu à entrer en France sans avoir demandé de visa et donc sans avoir déboursé les sommes afférentes. S’il fait une demande de carte de séjour au titre d’une régularisation, il devra verser le double du tarif qu’il aurait dû payer s’il avait respecté la formalité de demande de visa. Cette taxe sur la « régularisation de l’entrée sur le territoire » est exigée systématiquement, même pour les étrangers dispensés de visa ou pour ceux dont le visa est périmé depuis des années (voir l’article de Didier Maille, p. 15). Les préfectures vont jusqu’à soumettre au paiement de cette taxe les étrangers malades auxquels ne sont attribuées que des autorisations provisoires de séjour (APS) et qui sont donc contraints de payer 198 € pour une APS de trois mois n’accordant pas le droit au travail.

A toutes ces taxes perçues lors de l’admission sur le territoire, il faut bien sûr ajouter celles qui sont exigées lors de la délivrance d’un premier titre de séjour (cf. tableau 2) et lors du renouvellement de l’autorisation de travail [10]. Prise isolément, chacune de ces ponctions parait relativement modeste mais lorsqu’elles sont rapportées au nombre d’étrangers qu’elles touchent, elles apparaissent comme une manne conséquente pour l’État. De surcroît, elles constituent la garantie d’une forme de sélection implicite des étrangers par le porte-monnaie, favorisant ainsi les plus fortunés ou les intermédiaires auprès desquels les candidats au départ devront s’endetter. Dans un contexte où le législateur ne cesse d’annoncer aux citoyens contribuables de nouvelles baisses d’impôts non sans arrière-pensée électorale, on ne peut s’empêcher de penser que la vieille recette « faire payer les étrangers » a encore un bel avenir.

Notes