Plein Droit n° 59-60, mars 2004
« Acharnements législatifs »

L'asile dans le pot commun
de l'immigration

Jean-Pierre Alaux
Permanent au Gisti

Comment faire pour que l'asile demeure une des valeurs idéologiques de référence de la République française et pour que, dans le même temps, la plupart des victimes de persécutions ou d'atteintes à leurs droits fondamentaux ne puissent en bénéficier ? Telle est la question que s'est posée le gouvernement Raffarin à l'occasion de sa réforme du 10 décembre 2003 [1]. Il n'est pas le premier.

L'attitude de l'actuel gouvernement répète à l'identique celle de tous ses prédécesseurs - de gauche et de droite - depuis la fin des années 80. Ce consensus a donné lieu à une série de réformes visant d'abord à créer des conditions difficiles de vie aux requérants (suppression du droit au travail en 1991), puis à compliquer l'arrivée des victimes de persécutions sur le territoire français (pénalisation des transporteurs, création des zones d'attente en 1991), enfin à conditionner la demande d'asile à une autorisation de séjour (réforme Pasqua de 1993).

Sur le plan européen, l'orientation est la même : la Convention de Dublin de 1997, devenue le Règlement n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003, a, dans le même objectif de limitation des chances pour les demandeurs d'asile d'obtenir une protection, interdit les requêtes dans plusieurs pays de l'Union, la décision du premier pays sollicité s'appliquant aux autres. Dès 1985, le « laboratoire de Schengen » d'abord à cinq [2], dont la convention est entrée en application en 1990, avait inclus, parmi ses perspectives, celle de barrer autant que possible la route de l'asile en renforçant les contrôles aux frontières extérieures. A ces frontières-là, rien ne ressemble plus, en effet, à un étranger en situation irrégulière qu'un demandeur d'asile.

Cet arsenal de pénalisations et de contraintes en constante sophistication n'a pas abouti aux résultats rêvés. Il n'a pas dissuadé autant d'étrangers qu'espéré de tenter d'obtenir une protection en France ou en Europe.

De cet état d'esprit national et européen et des réformes qu'il a suscitées, on voit clairement les effets en France dans le graphique de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) ci-après. En trente ans, le taux de reconnaissance du statut de réfugié est ainsi passé de 85 % (et parfois de plus de 90 %) à 18 % environ, tandis que les rejets connaissaient une courbe évidemment inverse.

A y regarder de près, il semble que l'évolution des taux de reconnaissance du statut de réfugié [3] dépende moins de la réalité objective des persécutions subies que du nombre de candidats. Plus il y a de postulants, moins on admet de réfugiés en proportion : quand, en 1974, ils sont à peine 2 000, on ne voit pas d'inconvénient à donner le statut à 90 % d'entre eux ; en 1981, le fait qu'on en compte 20 000, leur vaut un début de diminution du taux de réponses positives (77,7 %). Puis c'est l'effondrement : en 1985, 43,3 % des 29 000 requérants seront protégés ; en 1990, alors qu'on enregistre un pic de 61 000 requêtes, il n'y a plus que 15,5 % de lauréats ; une année plus tard, il y a 46 800 postulants et le taux de reconnaissance remonte à 19,7 %. Ce « numerus clausus » inavoué reste aujourd'hui la pierre angulaire de la politique française de l'asile : en 1999, le taux de reconnaissance s'établit à 19,3 % pour 24 200 demandes ; et, puisqu'en 2000 le nombre de ces demandes a frisé les 39 000, il est « logique » que le taux des reconnaissances ait fléchi à 17,1 %. En 2001 et en 2002, malgré 47 000 et 56 000 demandes, il s'est néanmoins maintenu à 18 % et 17 %. Il est vrai qu'on est tombé progressivement si bas que les fluctuations n'ont plus désormais qu'une valeur arithmétique.

Statut de réfugié : évolution de la demande
et du taux de reconnaissance [4]

Dans le contexte de la fermeture des frontières, instaurée en 1973, et qui concerne en théorie la seule migration de main-d'œuvre, toute arrivée spontanée d'étrangers est interprétée comme une faille dans le dispositif de contrôle. L'asile est alors vécu comme un « appel d'air ».

A la différence de la réglementation relative à l'immigration, qui repose sur des autorisations préalables à l'arrivée des étrangers sur le territoire, la Convention de Genève confère notamment aux demandeurs d'asile le droit très exceptionnel de franchir les frontières des États sans avoir à en solliciter l'autorisation : ils sont, en effet, à l'abri de « sanctions pénales, du fait de leur entrée ou de leur séjour irréguliers (...), sous la réserve qu'ils se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulières » [5]. Cette impunité à l'égard de ce qui constitue, dans tout autre domaine, une violation d'une prérogative essentielle des États, comme leur protection à l'encontre de l'éloignement [6], accorde aux victimes de persécutions et candidats à l'asile un statut spécifique qui les place hors du champ de l'immigration.

Neutraliser la liberté de circulation

En introduisant dans la réglementation française les notions de « pays d'origine sûrs » et d'asile interne, c'est-à-dire de pays dans lesquels existerait une partie sûre du territoire, la réforme Raffarin de l'asile s'efforce de réduire encore, de façon indirecte, ce privilège de liberté de circulation reconnu aux candidats à l'asile. Leur intouchable droit à l'exil - tant qu'on n'ose s'autoriser à chambouler la Convention de Genève - n'empêchera pas leurs requêtes d'être rejetées au seul motif qu'ils viennent d'un pays reconnu comme tel, à savoir qui « veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'état de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales » (art. 8-1 de la nouvelle loi), ou d'un pays qui comporterait une partie de son territoire dans une situation comparable [7].

La réforme n'a pas osé aller au-delà, c'est-à-dire interdire aux ressortissants de pays considérés comme sûrs ou partiellement sûrs de s'exiler. Mais la tentation est grande de franchir bientôt le pas à l'échelle européenne, comme on l'a vu au sommet de Thessalonique en juin dernier avec les propositions de Tony Blair sur la création de « camps de transit » hors du territoire de l'Union européenne [8]. Faute de pouvoir immédiatement interdire la circulation des demandeurs d'asile, on multiplie les cas de figure où leur déplacement pourrait ne servir à rien.

Au service de cet objectif, tous les moyens sont bons, au prix même de certaines incohérences. Ainsi, si le gouvernement Raffarin justifie nombre de ses inspirations par le souci d'intégrer à sa politique de l'asile les normes définies dans le cadre de l'Union européenne (lire dans ce numéro « L'asile menacé par l'harmonisation », p. 58), il n'hésite pas à lui faire subir une véritable nationalisation. L'Ofpra qui, jusqu'à la réforme, était « soumis à [la] surveillance » du Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) n'est plus tenu que de « coopérer » avec lui et de « faciliter sa mission de surveillance » (art. 2 de la nouvelle loi). Même symbolique, cette évolution constitue une véritable rupture avec les choix internationa-listes qui avaient délibérément présidé, en 1952, à l'adoption de la loi française [9].

Cette nationalisation inédite est amplifiée par le renforcement du poids du ministère de l'intérieur dans le domaine de l'asile. Ainsi, le directeur de l'Ofpra, qui était nommé pour trois ans par le ministère des affaires étrangères (MAE), est désormais « nommé par décret sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur » (art. 3). Quant à son conseil d'administration, au lieu d'être dirigé de plein droit par un représentant du MAE, son président sera « nommé parmi ses membres » où figure un fonctionnaire de l'intérieur qui peut donc prétendre un jour ou l'autre au poste. L'avenir lui est ouvert.

Cet accroissement de la mainmise de l'intérieur sur l'asile se traduit également par l'obligation, imposée par la réforme (art. 3) à l'Ofpra et à la Commission des recours des réfugiés (CRR), de participer à l'éloignement des déboutés en donnant aux administrations concernées les informations utiles en matière d'état civil et de nationalité.

Par cette innovation, la réforme ne se contente pas de nationaliser l'asile. Elle le rapproche davantage encore que par le passé de la politique de l'immigration. Si l'on pouvait jusque-là reconduire à la frontière les déboutés de l'asile, ni l'Ofpra ni la CRR n'y prêtaient la main.

Après avoir colonisé, en 1993, le droit d'accès à la procédure de l'asile en décidant que l'Ofpra « ne peut être saisi d'une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié qu'après que le représentant de l'État dans le département ou, à Paris, le préfet de police, a enregistré la demande d'admission au séjour du demandeur d'asile », le ministère de l'intérieur impose, à la faveur de la réforme, ses soucis de répression à des institutions vouées à la protection. Il avait fait irruption directe en amont de la procédure ; le voilà qui parasite maintenant en aval Ofpra et CRR pour les faire participer à l'éloignement.

Précarisation subsidiaire

Cette banalisation de l'asile visant à le fragiliser dans les pratiques sans oser le désacraliser dans les idées s'opère aussi par l'apparition de l'« asile subsidiaire » qui, d'inspiration européenne, remplace l'asile territorial inventé, en 1997, par le gouvernement Jospin. Nul sans doute ne regrettera cette protection dont le ministre de l'intérieur s'était assuré le contrôle et qui n'a protégé qu'une pincée de requérants.

L'asile subsidiaire (nouvel art. 2-II-2) relève, pour sa part, des compétences de l'Ofpra et de la CRR. On pourrait se féliciter du retour de toutes les formes de protection dans le giron des instances spécialisées s'il ne s'agissait incidemment de leur faire légitimer la précarisation des réfugiés. Car, comme pour son ancêtre territorial, le bénéfice de l'asile subsidiaire donne droit à un titre provisoire de séjour. De ce fait, la réforme prévoit que l'Ofpra « peut refuser à chaque échéance de [le] renouveler lorsque les circonstances ayant justifié son octroi ont cessé d'exister ou ont connu un changement suffisamment profond pour que [la protection] ne soit plus requise ».

Il est clair que cette précari-sation contribue à son tour à rapprocher l'asile de l'immigration et, ce faisant, à légitimer d'avance d'autres réformes qui porteront plus encore atteinte à l'asile et aux droits qui lui sont traditionnellement liés.

Dissuasion et rejet

Étrange réforme Raffarin. Si l'on décide de la regarder telle qu'elle se présente, on peut y relever de profondes contradictions, telles qu'une ambition européenne alliée à un repli nationaliste, ou l'attribution de tous les asiles à des organismes spécialisés conjuguée à l'entrée en force du ministère de l'intérieur dans ces instances. En réalité, la logique est ailleurs. La France se moque des incohérences pourvu qu'elle parvienne, d'une part, à dissuader les persécutés de venir se mettre à l'abri sur son territoire et, d'autre part, à recaler les plus obstinés d'entre eux. Il en est de même depuis des décennies.

Du côté de l'image de marque et des principes, les pouvoirs publics ne cessent de proclamer le caractère « sacré » - c'est-à-dire légitimement dérogatoire au regard des règles de contrôle de l'immigration - de l'asile. La France a ainsi célébré en grande pompe, le 7 juin 2001 à l'Assemblée nationale, le cinquantième anniversaire de la Convention de Genève par une « assemblée des réfugiés » qui a lancé un « Appel de Paris » urbi et orbi en faveur de l'asile, selon lequel rien ne serait plus urgent que de « mobiliser l'opinion publique française ainsi que la communauté internationale autour du sort de ces millions de personnes qui ont dû tout abandonner pour sauver leur vie et celle de leur proche ».

Du côté pratique, c'est tout le contraire : pour l'actuel gouvernement, l'asile est un « vecteur d'immigration » qu'il convient donc de traiter comme tel. Il en est ainsi simplement parce que, selon lui, le nombre des demandes d'asile a « triplé en trois ans », ce qui constitue ipso facto une « dérive » [10], alors que la France se situe au dixième rang en Europe en ce qui concerne le nombre de demandes d'asile par habitant (0,6 requête pour 1 000 habitants) [11]. Dans ce contexte, l'effondrement du taux de reconnaissance du statut de réfugié compense le contrôle du franchissement des frontières que la Convention de Genève interdit de mettre en place. Par cette politique, les pouvoirs publics font basculer l'asile dans le pot commun de l'immigration.

A cet égard, la France se situe dans le droit fil de la philosophie européenne. En juin 2002, à l'issue du Conseil européen de Séville, qui a marqué un tournant répressif, l'Union n'a-t-elle pas parlé des « questions distinctes - mais étroitement liées - de l'asile et de l'immigration » ? S'agissant de l'immigration, elle s'est entendue sur le fait que l'« aspiration légitime à une vie meilleure [des migrants] doit être conciliable avec la capacité d'accueil de l'Union ». Dans le domaine de l'asile, l'Union s'est déclarée déterminée à « garantir aux réfugiés une protection rapide et efficace en mettant en place des mécanismes propres à empêcher les abus et en faisant en sorte que le retour vers leur pays d'origine des personnes dont la demande d'asile a été refusée se fasse plus rapidement » [12]. Tout bien réfléchi, ne serait-on pas fondés à conclure de cette casuistique que l'« abus » pourrait être à l'asile ce que la « capacité d'accueil » est à l'immigration ?

Notes