GISTI - L'ennui des frontières

Plein Droit n° 36-37, décembre 97
Des lois de régularisation dans une République fermée

L'ennui des frontières

On nous fredonne la vieille chanson sur tous les airs : la République — c'est son droit et ce serait même son devoir — persiste à fermer ses frontières, sauf à ceux dont elle a besoin. Cette forte détermination à peine réaffirmée, voilà que M. Chevènement dépose au Parlement un projet qui s'apparente beaucoup à une loi de régularisation. Et voilà que son prédécesseur, M. Debré, se croit obligé de tempêter, alors qu'il avait procédé de la même manière en avril 1997. Derrière ce cinéma politico-législatif, tout le monde est bien d'accord pour cacher à l'opinion que la fermeture des frontières, ça ne marche pas. Alors, au lieu de réfléchir à ce qui pourrait marcher, on bricole.

Pour les partisans de leur fermeture, l'ennui des frontières, c'est qu'elles ont deux faces. L'interne tourne le dos au monde et dessine les contours du territoire français. L'externe trace les bords du reste du monde en contact avec la France. Par cette face-là, le monde touche la France. Il peut la voir et parfois même la regarde. A la faveur de cette visibilité et de cette insertion géographiques, il arrive que la France tente ou plaise.
Cette réalité toute bête échappe parfois aux têtes les mieux faites. Dans sa mission de préparation de la vingt-et-unième réforme de l'ordonnance du 2 novembre 1945 depuis 1974, date de la fermeture des frontières [1], Patrick Weil affiche ainsi un mot d'ordre qu'il s'est ensuite efforcé de mettre en oeuvre : « Faire que la politique de l'immigration corresponde à l'intérêt national » [2]. « J'ai proposé de construire une politique républicaine », expliquera-t-il plus tard, pour permettre à la France de « changer de direction » et de « manifester, pour la première fois, une ouverture à l'égard de certaines populations dont le pays a besoin » [3].
« Ouverture à l'égard de certaines populations dont le pays a besoin » ? Imaginons un petit cours d'eau et son modeste flux, puisque l'image est d'usage. Imaginons qu'un mur interrompe la course de ce flux pour n'en laisser passer que « certaines quantités d'eau dont le pays a besoin ». Ça s'appelle un barrage.
Il n'est ni moralement ni politiquement interdit de construire un barrage, pour peu qu'on l'appelle par son nom et qu'on ne trompe personne ni sur sa nature ni sur sa fonction. Et à condition que le calibre de son filtrage et donc de son débit s'adapte à la fois aux exigences de son amont et de son aval, ce qui a le mérite de respecter l'environnement. A ne le concevoir que sur la base des besoins de l'aval, on l'expose à la rupture ou au débordement.

Pour s'inscrire dans la réalité, la « maîtrise des flux » obéit aux règles de la circulation, qui a ses exigences. Comme Patrick Weil, Jean-Pierre Chevènement leur tourne le dos : « La politique que propose le gouvernement correspond à une stratégie de refondation républicaine, explique-t-il. Elle sert d'abord les intérêts du pays » [4].
Sami Naïr, conseiller technique du ministre de l'intérieur, fait, pour sa part, mine d'ignorer ces règles. Pour justifier la réforme en cours, il affirme simplement « la nécessité de trouver un compromis qui respecte la dignité des personnes dans l'intérêt de la République » [5], mais ne dit rien de l'autre face — l'externe — de cette nécessité : du compromis qui respecterait la dignité de la République dans l'intérêt des personnes, ce qui serait pourtant éminemment républicain.
Quant à Patrick Weil, il sait quelles sont les personnes respectables : « Dans un système d'état-nation, observe-t-il, la politique de l'immigration est annexe par rapport à ce qui est central, c'est-à-dire le citoyen national » [3].
Tout le problème est là. L'intérêt national et celui des nationaux ont-ils une chance de survie s'ils ignorent l'intérêt international et, en son sein, celui des étrangers ? Surtout dans le cadre de la mondialisation, les uns sont-ils possibles sans les autres ? Et puisqu'on nous parle beaucoup de République, laissons la exprimer les idées qu'elle a pris la précaution d'écrire noir sur blanc de peur qu'on les oublie : « Le peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de croyance, possède des droits inaliénables et sacrés ».
On attend en vain que la distinction de la nationalité figure dans la liste. Elle n'y est pas. Plus loin, la République admet d'ailleurs que « sous réserve de réciprocité, la France consent aux limitations de souveraineté nécessaires à l'organisation et à la défense de la paix » [6].

A ces critiques, le ministre de l'intérieur objecte que « son projet de loi (...) ne reprend qu'une vingtaine des cent trente propositions contenues dans le rapport Weil » et que « les autres seront mises en oeuvre par voie réglementaire » [4].
Les autres ? Il y a, notamment, des facilités de circulation au profit d'étrangers dont l'intérêt personnel coïncide avec les intérêts économiques de la France et qui sont supposés ne pas présenter de « risque migratoire » — investisseurs, étudiants francophones (qui ont poursuivis leurs études secondaires dans les établissements français à l'étranger), etc.
Cette ouverture ignore tous ceux qui sont poussés à venir ou contraints à le faire. Comme celle de M. Debré, la réforme Chevènement n'ose pas innover en amont du franchissement de la frontière. A ce stade, elle ferme les yeux. Puis les ouvre soudain sur l'aval, à savoir sur les migrants qu'elle a fait mine d'empêcher d'arriver.

Là où M. Pasqua avait au moins le mérite de la cohérence théorique — répression partout —, sur la base d'une totale illusion pratique, ses successeurs font preuve d'une hypocrisie inouïe. Ils maintiennent en vie une fermeture, dont ils savent la vanité. Cette sournoiserie politique conduit M. Chevènement à une casuistique républicaine qui laisse le champ libre à la précarité et élargit celui de l'arbitraire administratif.
Prenons l'exemple du droit à la vie familiale et à la vie privée, inscrit dans la Convention européenne des droits de l'homme. Beaucoup d'étrangers ont effectivement des raisons personnelles ou familiales de venir en France et de s'y installer.

Quoiqu'il en soit, poursuivant M. Debré qui n'était pas allé jusqu'à permettre le travail à « ses » régularisés, M. Chevènement attribue une carte temporaire (un an), dite « situation personnelle et familiale », avec autorisation de travail, dans onze cas :

Qu'importe, ils seront condamnés à la précarité juridique avant d'accéder à la carte de dix ans au nom d'on ne sait trop quel devoir de pénitence. A moins qu'un amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale ne crée un droit à la carte de dix ans après trois cartes d'un an, ce qui serait un progrès.

La législation actuelle sur le séjour fait comme si les étrangers n'avaient a priori aucun droit ni de venir ni de rester tant que la France ne le leur a pas accordé au cas par cas, individuellement. Or, des conventions internationales ratifiées par la France ont institué des droits reconnus aux personnes.
Il n'y a pas de raison que, sous le prétexte qu'il a le pouvoir d'insérer à sa manière le droit international dans son droit national, l'Etat en profite pour faire comme s'il accordait aux étrangers les dispositions des conventions internationales qui les concernent.
Ces garanties ne s'accordent pas ; elles se reconnaissent. Ainsi, l'épouse ou les enfants d'un migrant en situation régulière doivent aujourd'hui obtenir l'autorisation de l'administration pour pouvoir rejoindre leur époux et père, alors que la Convention européenne des droits de l'homme et la Convention internationale des droits de l'enfant garantissent grosso modo le droit de vivre en famille.
A l'heure actuelle, la France fait comme si elle donnait des droits à cette femme et ces enfants en soumettant leur venue à une demande préalable. En réalité, ces droits leur sont acquis indépendamment de l'avis de la France.
Le droit d'asile a été littéralement réduit à l'état de peau de chagrin par le même procédé. Alors que la Convention de Genève oblige à considérer que tout demandeur d'asile est présumé réfugié tant qu'on n'a pas prouvé le contraire et que, de ce fait, il n'a besoin ni de visa ni de papiers d'identité, l'Europe et la France se sont néanmoins accordé le pouvoir de réglementer leur admission au séjour avec les résultats qu'on connaît (voir dans le même numéro « Asile minimal d'insertion »).

En matière de séjour, l'ouverture des frontières doit se traduire par la reconnaissance du fait que les étrangers sont titulaires de droits acquis, comme c'est d'ailleurs le cas dans le droit communautaire.
En vertu du principe de liberté de circulation dont ils jouissent depuis le traité de Rome, les ressortissants de l'Union européenne ont un droit (intrinsèque) au séjour en France, indépendamment de la détention d'un titre de séjour qui a une simple valeur déclarative.
On voit mal pourquoi des étrangers pouvant revendiquer des droits fondamentaux conférés par des textes de portée internationale tout aussi importants que le traité de Rome devraient faire l'objet de discriminations négatives à cet égard.
Est-ce qu'une telle réorientation des pratiques qui, pour le coup, constituerait une réforme, exposerait la France et l'Europe à la submersion ? Sans doute des étrangers qui hésitent aujourd'hui à affronter les rigueurs de la réglementation française envisageraient de le faire.
Mais on peut se rassurer avec Patrick Weil sur leur nombre en constatant que « l'invasion, la pression massive et soudaine de flux importants ne se sont produits, dans l'histoire du XXe siècle en Europe, qu'au cours ou à la suite de guerres civiles ou internationales », que la déstabilisation politique des pays de l'Est de l'Europe et la crise économique qui s'en est suivie n'ont pas induit l'exode annoncé par les experts, que seule la guerre entre Républiques d'ex-Yougoslavie a provoqué l'arrivée de 500 000 réfugiés en Europe occidentale.
« En dehors de ces cas exceptionnels, concluait Patrick Weil en 1995, il n'y a pas d'invasion. Raisonner autrement, c'est oublier le coût affectif et culturel du choix d'émigrer : quitter sa famille, son village, son pays n'est jamais aisé (...). Les ressortissants africains mourant de faim sur leur continent sont infiniment plus nombreux que ceux qui ont tenté l'aventure de l'immigration » [11]. Les grandes famines du Sahel ont pourtant fait de nombreuses victimes alors que les ressortissants des pays de la région n'étaient pas tenus à une obligation de visas par la France.

[1] C'est Patrick Weil qui a compté ces réformes. Voir Mission d'étude des législations de la nationalité et de l'immigration, La documentation française, 1997, 85F.

[2] Ibidem.

[3] « L'auteur du "rapport Weil" face à une militante du droit des immigrés », le Monde, 23 septembre 1997.

[4] « M. Chevènement veut sortir d'un "débat pourri" sur l'immigration », le Monde, 25 septembre 1997.

[5] « Immigration : une loi au service de la dignité », le Monde, 3 octobre 1997.

[6] Préambule de la Constitution.

[7] Lire ou relire la lettre ouverte que le GISTI a envoyée dès le 10 juillet dernier au premier ministre, en compagnie d'Act Up - Paris, du CEDETIM, de Droits devant, de la FASTI et du Syndicat de la magistrature. On la trouve dans Plein Droit n° 35, septembre 1997, ainsi que dans les Inrockuptibles, n° 127, 19 novembre 1997.

[8] Pour la CNCDH, voir sa note d'orientation du 3 juillet 1997 (Plein Droit, n° 35, septembre 1997), ainsi que son avis du 1er octobre 1997 sur le projet de loi Chevènement (le Monde, 3 octobre 1997). Pour les trente-sept organisations chrétiennes, lire la publicité qu'elles ont fait paraître dans le Monde, 21 novembre 1997. Pour l'épiscopat français, voir le Figaro, 10 novembre 1997, et le Monde, 11 novembre 1997. Pour le « Collège des médiateurs », voir « Pour une autre politique de l'immigration », Les Idées en mouvement, mensuel de la Ligue de l'enseignement, supplément au n° 49, mai 1997 ; lire aussi Jacqueline Costa-Lascoux et André Costes (deux des « médiateurs »), « Penser autrement l'immigration », Études, octobre 1997. Pour les Juristes démocrates, voir leur bulletin du même nom, novembre 1997 (4, rue Auguste-Vitu, 75015 Paris).

[9] « Pour une immigration clandestine zéro », le Figaro, 7 novembre 1996.

[10] En dehors d'une mini-régularisation de parents d'enfants français en 1995, et des régularisations dérogatoires chichement acceptées au jour le jour par les préfectures.

[11] Patrick Weil, « Pour une nouvelle politique d'immigration », Notes de la Fondation Saint-Simon, 35 pages, novembre 1995.