Guide de l'entrée et du séjour des étrangers en France

Introduction

Présentation | Sommaire détaillé

• Cinquante-cinq ans de législation
• Une ouverture très sélective des frontières
• Retour sur 1945
• La fermeture des frontières
• 1981 - 1986
• De la première loi Pasqua à la loi Joxe
• Pasqua bis, ter, quater...
• Le réveil des « sans papiers »

Cinquante-cinq ans de législation

Un des premiers actes du nouveau gouvernement a été d'engager une opération de régularisation destinée à « mettre fin à la situation intolérable ou inextricable dans laquelle se trouvent certains étrangers présents sur [le] territoire » : conjoints de Français, conjoints d'étrangers en situation régulière, familles étrangères constituées de longue date en France, parents d'enfants nés en France, étrangers malades, célibataires justifiant d'un séjour d'au moins de sept ans en France et répondant à certains critères d'insertion... Mais sur un total d'environ 150.000 demandes déposées, à peine plus de la moitié - essentiellement celles qui émanaient de familles, car les demandes présentées par les célibataires ont fait l'objet d'un examen beaucoup plus rigoureux - ont été acceptées. Resteront donc sur le territoire, de façon quasi-officielle puisque chacun sait qu'il est impossible de les reconduire massivement à la frontière, soixante à soixante-dix mille « sans papiers », sans compter ceux qui n'ont pas présenté de demande.

Une ouverture très sélective des frontières

Parmi les assouplissements on relève :

• la suppression, décidée par les députés, du certificat d'hébergement ;
• l'inscription dans la loi de l'"asile territorial", qui consiste à autoriser le séjour en France des étrangers dont la vie est menacée ou qui risqueraient d'être soumis à des traitements inhumains ou dégradants dans leur pays ; la possibilité d'accorder le statut de réfugié à ceux qui « luttent pour la liberté » sans entrer pour autant dans les critères (interprétés de façon particulièrement restrictive par les autorités françaises) de la Convention de Genève ;
• le droit pour ceux qui ont des attaches en France sans remplir les conditions d'obtention d'une carte de résident ou encore pour les étrangers malades d'obtenir une carte de séjour temporaire.

Il n'y a pas pour autant rupture avec la logique qui prévalait antérieurement. La continuité se lit d'abord dans la systématisation de la délivrance de cartes de séjour temporaires, y compris aux étrangers qui ont des attaches en France, au détriment du statut de résident : si la loi ouvre plus largement la porte à des régularisations, c'est en consacrant la précarité de la situation des étrangers ainsi régularisés. Il y a continuité également sur le versant répressif : la « double peine » - qui consiste à prononcer l'expulsion ou l'interdiction du territoire de l'étranger condamné pour un délit de droit commun - n'est pas remise en cause ; l'allégation que l'étranger représente une menace pour l'ordre public continue à faire obstacle à toute délivrance d'un titre de séjour ; la plupart des dispositions naguère jugées scélérates de la loi Debré - mémorisation des empreintes digitales, confiscation des passeports... - sont conservées, la durée maximum de la rétention est portée de dix jours à douze jours...

Que l'on considère le contenu de la nouvelle législation ou le discours officiel, tout atteste que la façon d'appréhender l'immigration a finalement peu changé : l'objectif n'est plus « l'immigration zéro », mais une ouverture sélective des frontières aux étrangers dont la France a besoin.

Retour sur 1945

A l'époque, certes, on savait qu'on aurait besoin des étrangers pour combler le déficit en main-d'oeuvre de l'économie française, et on s'apprêtait à les faire venir par centaines de milliers. Mais si l'on met à part la considération du nombre, la philosophie était en somme identique : l'immigration était conçue uniquement comme un moyen de procurer à la France en reconstruction la main-d'oeuvre dont elle avait besoin.

A l'origine, l'ordonnance de 1945 confère à un organisme public, l'ONI (Office national d'immigration), rebaptisé plus tard OMI (Office des migrations internationales) le monopole de l'introduction en France de la main-d'oeuvre étrangère : le but est de donner aux pouvoirs publics les moyens de mener une véritable politique d'immigration et d'éviter le retour aux pratiques de l'entre-deux guerres où les patrons, regroupés dans une « société générale d'immigration », s'étaient progressivement substitués à l'Etat dans ce domaine.

Mais les besoins de main-d'oeuvre sont tels et la procédure prévue si lourde que la réglementation n'est guère respectée. Ainsi, en dépit des textes qui confèrent à l'ONI le monopole du recrutement et de l'introduction en France des travailleurs étrangers et subordonnent le droit au séjour à la production d'un contrat de travail dûment visé par les services de l'emploi, l'immigration spontanée, qu'on appellera plus tard « sauvage », est la règle : les travailleurs étrangers entrent en France sous couvert d'un simple passeport de touriste, ou même clandestinement ; ils trouvent sans peine à s'embaucher, et obtiennent ensuite aisément la carte de séjour et la carte de travail qui régularisent leur situation. Une proportion croissante d'étranger échappent au demeurant à ce monopole de plus en plus théorique de l'ONI : les Italiens, en tant que ressortissants de la CEE, les Algériens, auxquels, même après l'indépendance, les accords d'Evian reconnaissent la liberté de circulation et d'établissement ainsi que l'égalité des droits avec les Français, les Africains de l'ancienne Communauté, bénéficiaires eux aussi de la liberté d'établissement.

La fermeture des frontières

Parallèlement, la liberté d'établissement dont bénéficiaient les ressortissants des Etats ayant récemment accédé à l'indépendance est progressivement supprimée. Déjà, l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 était venu encadrer la liberté de circulation des Algériens en contingentant l'arrivée de nouveaux travailleurs et en leur imposant, pour mieux pouvoir les contrôler, la détention d'un certificat de résidence. En novembre 1974, des circulaires prévoient que les travailleurs d'Afrique sub-saharienne ne pourront plus s'installer librement en France. Le processus se poursuit avec la signature, en 1985, d'un nouvel avenant à l'accord franco-algérien, qui rompt définitivement avec l'esprit et la lettre des accords d'Evian en alignant à peu près complètement leur statut sur celui des étrangers soumis au droit commun.

Ces aménagements apparaissent cependant comme insuffisants : avec la loi du 10 janvier 1980, dite « loi Bonnet », on va, pour la première fois, toucher à l'ordonnance de 1945. Cette loi, adoptée dans un contexte marqué autant par les préoccupations sécuritaires que par le souci de lutter contre l'immigration clandestine, apporte au texte initial des modifications importantes. Elle rend plus strictes les conditions d'entrée sur le territoire ; elle fait de l'entrée ou du séjour irrégulier un motif d'expulsion au même titre que la menace pour l'ordre public, et permet par conséquent d'éloigner du territoire les "clandestins" ou ceux dont le titre de séjour n'a pas été renouvelé ; enfin, elle prévoit la double faculté de reconduire l'étranger expulsé à la frontière et de le détenir dans un établissement pénitentiaire pendant un délai pouvant aller jusqu'à sept jours s'il n'est pas en mesure de quitter immédiatement le territoire, donnant ainsi un fondement légal à des pratiques qui s'opéraient jusque là en marge de la loi.

Toutes ces mesures sont vigoureusement contestées par la gauche, alors dans l'opposition, qui dénonce le caractère excessivement répressif du dispositif mis en place : il n'est donc pas surprenant qu'aussitôt arrivée au pouvoir elle décide de mettre en chantier une nouvelle réforme de l'ordonnance de 1945.

1981 - 1986

L'expulsion, de son côté, est désormais subordonnée à l'existence d'une condamnation pénale au moins égale à un an de prison ferme ; les garanties de procédure qui l'entourent sont accrues ; enfin et surtout, les étrangers mineurs ou ayant des attaches personnelles ou familiales en France ne peuvent plus faire l'objet de mesures d'éloignement. Néanmoins, l'ensemble de ces garanties disparaissent en cas d'urgence absolue, lorsque l'expulsion constitue « une nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou pour la sécurité publique » ; or cette disposition, qui devait permettre de garantir l'Etat contre des menaces liées à l'espionnage ou au terrorisme, a été détournée de son objectif initial puisqu'elle est utilisée pour l'essentiel à l'encontre d'étrangers normalement protégés contre l'expulsion lorsqu'ils ont été condamnés pour des crimes ou délits d'une certaine gravité.

Cette immunité relative contre l'expulsion concrétise la reconnaissance à certaines catégories d'étrangers d'un véritable droit de demeurer sur le territoire français - un droit qui sera encore conforté par l'adoption de la loi du 17 juillet 1984. L'innovation la plus importante de cette loi réside dans la création d'une carte de résident valable dix ans, qui donne le droit d'exercer sans autorisation sur l'ensemble du territoire la profession de son choix, et qui, dans la mesure où son renouvellement est automatique, confère à son titulaire un droit au séjour quasiment inconditionnel - aussi longtemps, du moins, qu'il ne menace pas l'ordre public. Elle est remise à tous les étrangers résidant en France régulièrement depuis plus de trois ans au moment de la promulgation de la loi ainsi qu'aux étrangers qui ont des attaches en France en raison de l'ancienneté de leur séjour ou des liens familiaux qu'ils y ont noués.

Mais parallèlement à l'adoption de ces mesures qui transforment sensiblement la situation des étrangers installés en France, la gauche maintient en vigueur, en 1981, deux des dispositions les plus contestées de la loi Bonnet : l'exécution forcée des mesures d'expulsion, et surtout la « rétention » des étrangers en instance de départ forcé. Reprenant à son compte l'objectif de fermeture des frontières et de lutte contre l'immigration clandestine, elle n'estime pas opportun de se priver d'un moyen supplémentaire d'assurer l'effectivité des mesures de reconduite à la frontière ; elle se borne donc à entourer l'exercice de ces prérogatives exorbitantes de garanties de procédure supplémentaires, souvent illusoires au demeurant.

De la première loi Pasqua à la loi Joxe

A son tour, la loi du 2 août 1989, dite « loi Joxe », adoptée - non sans de longues hésitations - après le retour de la gauche au pouvoir, revient sur plusieurs points à l'esprit - et souvent à la lettre - de la loi du 29 octobre 1981, en libéralisant les règles relatives au séjour et à l'expulsion. Elle introduit également un certain nombre d'innovations bienvenues : elle recule par exemple jusqu'à 18 ans l'âge auquel les jeunes étrangers doivent être en possession d'un titre de séjour, et elle instaure deux nouvelles garanties de procédure non négligeables :

• la consultation préalable d'une commission du séjour des étrangers avant tout refus de délivrance d'une carte de résident à un étranger qui peut prétendre l'obtenir de plein droit ou avant tout refus de renouvellement d'une carte de séjour temporaire ;
• la possibilité de former un recours suspensif devant le tribunal administratif contre les mesures de reconduite à la frontière.

L'effort fait pour inscrire dans la loi des garanties nouvelles n'empêche pas l'arbitraire administratif de se développer. Les droits nouvellement accordés sont trop souvent privés d'effets par une interprétation restrictive des textes et par la suspicion systématique à l'égard de tous ceux qui en réclament le bénéfice : les étudiants, les conjoints de Français, les demandeurs d'asiles sont les principales victimes de ces pratiques contestables.

En 1991 et 1992, un nouveau train de mesures présentées comme tendant à la « maîtrise de l'immigration » sont progressivement mises en oeuvre : contrôle renforcé sur les visas délivrés par les consulats, sanctions contre les compagnies aériennes qui transportent des voyageurs démunis des documents nécessaires pour entrer en France, renforcement des contrôles sur les étrangers venant en France pour une visite privée, renforcement des peines encourues en matière de travail clandestin, suppression du droit au travail pour les demandeurs d'asile, création de zones d'attente dans les ports et aéroports où les étrangers non admis sur le territoire et les demandeurs d'asile peuvent être maintenus pendant vingt jours...

Pasqua bis, ter, quater...

La loi du 24 août 1993, au coeur du dispositif mis en place par le ministre de l'Intérieur, est toute entière sous-tendue par une philosophie implicite selon laquelle les étrangers n'ont aucun droit à être en France ni à y demeurer. Ils ne peuvent par conséquent y jouir d'aucune protection, sinon celle que l'on consent, discrétionnairement, à leur accorder. Les possibilités de regroupement familial sont restreintes et des sanctions sévères menacent ceux dont la famille se maintient irrégulièrement sur le territoire ; les mariages entre Français et étrangers sont placés sous haute surveillance et le droit au séjour des conjoints de Français est limité, en vertu de la suspicion systématique qui pèse sur les mariages mixtes ; les personnes entrées en France alors qu'elles étaient enfants se voient retirer la garantie de pouvoir y demeurer après leur majorité ; les étrangers en situation irrégulière perdent tout droit aux prestations de sécurité sociale, même s'ils ont travaillé et cotisé plusieurs années ; les demandeurs d'asile doivent obtenir des préfectures une autorisation de séjour avant de pouvoir présenter leur demande à l'OFPRA, etc...

Ces textes marquent donc une nette régression de la condition des étrangers dans le sens d'une précarité accrue. Et l'application stricte de ces textes par une administration moins accessible que jamais à des considérations de simple humanité en démultiplient encore les conséquences néfastes. Familles disloquées, conjoints séparés, femmes enceintes et malades privés de soins, enfants non scolarisés, Algériens rapatriés de force vers l'Algérie... : on pourrait sans peine allonger la liste des situations dramatiques engendrées par des textes excessivement rigoureux mis en oeuvre avec une brutalité peu commune.

Au-delà de leurs conséquences négatives sur la situation des étrangers, ces mesures n'ont pu qu'accréditer dans l'opinion l'idée que les étrangers sont la cause principale des maux dont souffrent la France et ses habitants, au risque d'attiser la xénophobie et le racisme.

A force de présenter la lutte contre l'immigration clandestine comme une priorité nationale et vitale à laquelle chacun est prié, voire sommé d'apporter son concours actif, on a aussi suscité l'apparition de pratiques inquiétantes qui sapent les fondements mêmes de la démocratie et de l'Etat de droit : la violation délibérée des garanties de procédure prévues par une loi déjà bien peu contraignante pour ne pas prendre le risque de voir un seul étranger échapper à la reconduite à la frontière ; la suspicion généralisée à l'égard des étrangers ; la propension - spontanée ou encouragée - des agents de l'administration à dénoncer les étrangers en situation irrégulière ; les poursuites pénales engagées contre les personnes qui, en hébergeant l'un d'entre eux, se rendent coupables du délit d'aide à l'entrée ou au séjour irréguliers d'un étranger en France.

Le réveil des « sans papiers »

Reste que l'essentiel des dispositions de la loi Debré ont eu pour objet de renforcer encore la dimension répressive de la législation et d'accroître la précarité du séjour des étrangers en situation régulière : confiscation du passeport des étrangers en situation irrégulière, mémorisation des empreintes digitales des étrangers qui sollicitent un titre de séjour, accroissement des pouvoirs de contrôle de la police, restriction des pouvoirs du juge en matière de rétention, d'un côté ; possibilités nouvelles données à l'administration de retirer un titre ou de refuser son renouvellement, suppression des garanties de procédure, de l'autre.

Le gouvernement avait dû renoncer, il est vrai, sous la pression d'une opinion brusquement réveillée, à l'une des dispositions du projet de loi qui était pourtant le plus ardemment réclamée par les membres de sa majorité : celle qui visait à contrôler plus étroitement les personnes, françaises ou étrangères, hébergeant des visiteurs étrangers et à les « responsabiliser » en les obligeant à déclarer le départ de ces visiteurs de leur domicile. L'émotion qui, en février 1997, s'est emparée de larges couches de la population, n'a probablement pas été étrangère à la défaite de la droite aux élections législatives de mai-juin 1997.

Il n'empêche que Lionel Jospin a choisi, comme on l'a vu, de se faire l'héritier d'une tradition de fermeture plutôt que de s'appuyer sur le courant de sympathie en faveur des sans-papiers qui n'a pourtant pas été étranger à son succès électoral. L'histoire en est là aujourd'hui. La crise des sans-papiers continue. Affaire à suivre.

Décembre 1998

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