Plein Droit n° 70, octobre 2006
« Le travail social auprès des étrangers (1) »

Entre droit et éthique, le grand écart

Christine Garcette & Christophe Daadouch
Assistante sociale[1] & juriste, formateur

L’action menée auprès des étrangers a toujours fait partie des missions importantes exercées par le travail social. Ce domaine éclaire de façon particulièrement complexe l’interface entre la mission de service public et l’initiative privée, la nécessaire prise en compte permanente de l’actualité nationale et internationale, la délicate question de la posture professionnelle entre le droit et l’éthique.

Le premier enjeu central pour le travail social découle de la difficulté à identifier la gamme des situations spécifiques sous les termes génériques souvent trompeurs de « migrant », d’« im-migré » ou d’« étranger ». Ainsi, si les deux premiers termes renvoient sans conteste à un processus migratoire, et donc à des problématiques de déracinement-enracinement que le travail social a à connaître, on constate qu’il y a autant de parcours migratoires qu’il y a d’individualités hétérogènes dans leurs histoires, leurs choix ou leurs attentes. Si, à chaque fois, il y a un lieu quitté et une terre d’accueil, quoi de commun finalement entre l’étudiant et le chercheur, le demandeur d’asile et le réfugié, le migrant venu chercher du travail et les membres de sa famille ? Quant au terme d’ « étranger », il renvoie lui à un statut juridique spécifique fort complexe fait de différences de traitement légales, pour ne pas parler de discriminations, difficiles à appréhender pour des travailleurs sociaux imprégnés d’une culture et d’une déontologie reposant sur l’égalité de traitement entre les usagers. Que dire enfin du travail social auprès des enfants de migrants qui, sans avoir connu eux-mêmes de processus migratoire et tout en ayant la nationalité française, subissent dans les champs sociaux de l’emploi ou du logement, les discriminations que l’on connaît ?

A chaque fois, les travailleurs sociaux ont donc, ce qui ne se fait pas sans peine, à identifier ce public aux multiples facettes pour lui assurer un accompagnement adapté aux problématiques rencontrées. Mais de quels travailleurs sociaux parle-t-on ? Car face à ces problématiques se pose de manière récurrente la question de savoir s’il faut privilégier l’action sociale spécialisée ou le traitement par des services de droit commun.

L’apparition de la section française du service social international d’aide aux migrants (SSI), créée en 1926 et qui deviendra le SSAE (service social d’aide aux émigrants) reconnu d’utilité publique en 1932, avait initialement pour charge de s’occuper des nombreux réfugiés arrivant et séjournant en France dans l’attente d’un départ pour les États-Unis. Elle entendait apporter une aide administrative, psychologique, juridique, matérielle aux réfugiés, souvent malades et dans des situations administratives difficiles à démêler[2].

Neutralité scientifique

En étendant progressivement son action à la main-d’œuvre étrangère résidant en France, ce service a donc eu à passer d’une problématique d’accompagnement de migrants de passage en France à celle, ô combien différente, de migrants qui s’y installent. Ce faisant, il a eu à mener de front deux missions bien distinctes que l’État lui a confiées : l’accompagnement individuel d’une part, l’expertise sur les questions migratoires d’autre part.

Le SSAE avait en effet alors à mener, à l’intention du Bureau international du travail, de la Société des Nations (SDN) et des pouvoirs publics français, des enquêtes et des rapports sur les conditions de vie des migrants, en vue de faire reconnaître aux étrangers les même droits de séjour et de travail qu’aux nationaux. Le gouvernement français trouvait donc dans ce service social « le savoir-faire professionnel ainsi que le réseau national et international qui lui étaient nécessaires » et reconnaissait en lui « un instrument privilégié de sa politique sociale vis-à-vis des migrants »[3].

Le Service social a, d’une façon générale, toujours eu le souci de mener de front action et étude, accompagnement individuel et expertise : si ces deux champs sont certes complémentaires, ils peuvent à certains moments s’avérer difficilement conciliables, surtout quand il peut s’agir de dénoncer les politiques migratoires étatiques dont les travailleurs sociaux ont à mesurer au quotidien les effets.

L’ambition du SSAE a toujours été de jouer un rôle d’alerte et d’interpellation quand de besoin, en particulier sur le respect de la dignité humaine ou le droit de vivre en famille. Pour autant, il n’a jamais été dans la culture du SSAE, comme du service social en général, de prendre ouvertement position sur des questions politiques. Certains y verront les reliquats de sa mission d’expert empreint d’une forme de neutralité scientifique. D’autres l’expliqueront par sa mission de service public, ses conventions avec l’État et les subventions qui en découlaient. Les derniers y liront une neutralité associée depuis longtemps mais de façon illusoire, au service social.

Toujours est-il qu’aujourd’hui où la décision de supprimer le SSAE comme service social spécialisé indépendant a été prise[4], quelques enseignements peuvent être tirés de son expérience. D’abord l’importance du droit dans l’accompagnement social des migrants. Depuis Lucie Chevalley, la fondatrice de ce qui allait devenir le SSAE[5], – une des premières femmes docteur en droit – jusqu’aux agents en poste ces dernières années, en passant par l’identité de son conseil d’administration[6], les dimensions juridiques ont toujours joué un rôle central dans le travail mené, dans les formations suivies et dans les orientations mises en œuvre. L’importance du partenariat dans ce domaine est également un enjeu central.

Si le SSAE a joué le rôle d’un service social de référence, d’une structure ressources et d’un pôle de formation pour de nombreux partenaires d’action sociale, qu’ils soient associatifs (Croix-Rouge, Secours catholique…) ou publics (assistants sociaux polyvalents de secteur, services sociaux des CAF, hôpitaux, etc.), il a eu à son tour à s’appuyer sur la spécialisation d’associations intervenant dans le champ migratoire (Gisti, Cimade, France terre d’asile…) face à des législations extrêmement évolutives et complexes. Dit autrement, la plus spécialisée des structures ne peut exercer correctement sa mission sans l’appui d’autres couvrant d’autres domaines de compétence sur un sujet aux facettes aussi multiples.

Droit spécifique ou droit commun ?

Restera demain à tirer, du fait de sa disparition, le bilan de l’existence d’un tel service social spécialisé sur les pratiques des services généralistes polyvalents. Dans quelle mesure son existence même n’a-t-elle pas parfois permis à des services sociaux qui n’avaient pas toujours la volonté de s’ouvrir et de se former à ces questions[7] d’orienter vers lui le public étranger, sans plus d’effort, alors qu’il aurait fallu évaluer chaque situation et offrir l’accompagnement social proposé aux nationaux ? Le droit des étrangers est certes devenu tellement complexe que seuls des spécialistes arrivent à s’y retrouver ![8]

Le réflexe de l’assistant social consistant à orienter vers des associations spécialisées repose dès lors sur la volonté d’offrir une réponse experte intégrant les paramètres spécifiques tant législatifs que culturels. Pour autant, elle induit un renoncement au traitement de droit commun et éloigne de la mission même du service social qui est de tendre à sortir l’usager de l’isolement. Elle peut aussi aboutir à engorger les associations spécialisées, dont les moyens sont de plus en plus restreints, et à les noyer sous le traitement de nombreuses situations individuelles, réduisant ainsi leur capacité d’interpellation militante.

Le deuxième enseignement possible est à tirer des politiques de recrutement et de formation du SSAE. Le fait que la majeure partie de ses salariés ait été composée d’assistants sociaux (près de quatre cents professionnels en 2004) souligne, si besoin était, la nécessité reconnue de faire appel à des professionnels confirmés, dotés d’une formation solide : à leur formation initiale d’assistant social (trois ans d’étude post bac) s’ajoutait une formation spécialisée et permanente tant sur les nationalités des usagers accueillis (plus de quarante-cinq nationalités) que sur les aspects anthropologiques et juridiques des phénomènes migratoires.

Cette question est cruciale à l’heure où action sociale, travail social, service social, intervention sociale sont autant d’appellations pour un champ d’intervention professionnelle difficile à définir et à délimiter : le travail social est un ensemble de professionnels qualifiés, exerçant de façon salariée des missions de politiques sociales définies par les institutions publiques et privées qui les emploient. Interventions qui, tant individuelles que collectives, visent à l’information, l’orientation, l’accompagnement, l’éducation, le soutien psycho-social, et ont pour objectif de favoriser le lien social, l’insertion des personnes dans le respect de leur autonomie et des principes éthiques et déontologiques de non discrimination et de confidentialité.

Ces notions sont importantes car elles inscrivent d’emblée le travailleur social dans l’injonction paradoxale de devoir à la fois s’inscrire dans le cadre institutionnel dans lequel il exerce et qui lui demande de rendre compte de son action, et de mettre en œuvre des modes de réponses personnalisées face aux besoins et aux demandes de ceux qui s’adressent à lui. Entre éthique de conviction et éthique de responsabilité, le grand écart est parfois difficile à tenir, d’autant plus que l’origine socio-professionnelle des travailleurs sociaux, de plus en plus issus de familles ayant elles-mêmes connu des parcours migratoires, questionne la fameuse « distance professionnelle » qui leur est enseignée.

Aux quelque 450 000 travailleurs sociaux recensés, comprenant entre autres assistants de service social, éducateurs, animateurs, conseillères en économie sociale et familiale, ou travailleuses familiales[9], on ajoute aussi, parmi les intervenants sociaux, la femme-relais ou parfois même le bénévole d’association d’alphabétisation ou de soutien scolaire. Non pas qu’il faille négliger les missions de chacun de ces intervenants qui contribuent tous au « travail du social »[10], mais la confusion entretenue sur le terme de travailleur social empêche de distinguer les niveaux de formation, de qualification, les exigences légales et déontologiques propres à chacun, ou plus généralement les cultures professionnelles spécifiques, ce qui ne permet pas un partenariat réellement efficace dans l’intérêt des usagers.

Le dernier type d’interrogation touche à la nature même du travail social, à ses missions mais aussi à ses limites dans ce domaine qu’est le droit des étrangers. Si l’on reprend la définition du métier d’assistant de service social, donnée lors de la réforme du diplôme d’État en 2005, il est précisé que : « l’assistant social agit avec les personnes, les familles et les groupes par une approche globale pour : améliorer leurs conditions de vie sur le plan social, sanitaire, familial, économique, culturel et professionnel ; développer leurs capacités et faciliter leur place dans la société ; mener toute action susceptible de prévenir ou surmonter leurs difficultés (…). Dans une dynamique partenariale et de réseaux, il contribue aux actions de prévention, d’expertise ainsi qu’à la lutte contre les exclusions et au développement social ; il est force de propositions pour la conception des politiques sociales, les orientations générales et les missions développées par l’organisme qui l’emploie. »

Pour mener à bien cette mission aux multiples facettes, l’assistant de service social agit sur les leviers classiques d’insertion sociale que sont l’emploi, le logement, l’école, l’accès aux soins, la citoyenneté et, plus généralement, les droits sociaux. Qu’en est-il de ces leviers dans ce domaine particulier qu’est le droit des étrangers ? Est-il encore utile de montrer les difficultés spécifiques rencontrées en matière d’accès au logement, la relégation dans des quartiers dit « sensibles » et la saturation des centres d’hébergement, au demeurant sous la pression de demandes accrues de renseignements sur les personnes accueillies[11] ? Doit-on rappeler le taux de chômage des étrangers mais aussi leur sur-représentation dans les emplois précaires ?

Quant à l’école, même si « les enfants d’étrangers réussissent mieux que les nationaux à milieu social identique, et que leur volonté de mobilité sociale est importante », faut-il taire le fait que « la discrimination notée sur le marché de l’emploi, se retrouve en amont dans le système scolaire »[12] ? Comment lutter contre la recrudescence de maladies graves chez les étrangers (tuberculose, sida, hépatites…), quand les conditions d’ouverture des droits à l’aide médicale de l’État (AME) se durcissent autant ? Comment travailler autour de l’autonomie et de la citoyenneté auprès d’usagers privés du droit élémentaire de vote ? Enfin, comment garantir le travail avec les familles face aux suspicions et aux contrôles touchant le regroupement familial ou les mariages mixtes, sans oublier les souvent douloureuses déco-habitations de familles polygames ?

Intégration ou normalisation ?

Si le concept d’insertion est familier au travail social, celui d’intégration tel qu’il est défini et mis en œuvre dans les journées « Vivre en France » du contrat d’accueil et d’intégration, ne correspond ni aux pratiques ni définitions habituelles[13]. Classiquement, insertion comme intégration[14] sous-entendent logiquement une double démarche d’adaptation réciproque entre une personne et un milieu social, un travail à faire « pour et avec » la personne et son environnement. Or, les processus en œuvre ici n’ont rien à voir avec une quelconque volonté d’autonomie, mais reposent sur une philosophie de la normalisation. Normalisation à un modèle-type de société française dont on peut se demander s’il est aussi identifié et identifiable que ces dispositifs le laissent supposer. L’intégration pourrait en quelque sorte se décréter, elle s’imposerait à tout primo-arrivant sous la forme d’un « contrat » dont on peut, avec le Conseil d’État, se demander ce qu’il a à voir en réalité avec un contrat.

On comprend dès lors que de nombreux assistants sociaux du SSAE aient refusé d’être intégrés à l’ANAEM – organisme chargé de la mise en œuvre de ce dispositif – par peur de devenir des rouages « de la bureaucratie de l’intégration grondeuse » au détriment du « lent et patient travail de l’intégration »[15].

Le respect de la dignité de la personne, la non-discrimination, le devoir d’accueil de toute personne sans préjugé d’aucune sorte lié à la race, à la religion, au sexe, à la nationalité, aux opinions ou à sa situation font partie des principes déontologiques qui s’imposent à tout assistant de service social, spécialisé ou non[16]. Il est dans une fonction de « passeur », de médiateur, d’interface entre la personne qui exprime une demande ou un besoin, et les institutions sociales.

Ce rôle d’accompagnement social ne peut toutefois être confondu avec les missions de contrôle protéiformes qui se dessinent pour le travail social dans les domaines aussi variés que l’immigration, la protection de l’enfance ou la prévention de la délinquance. Pour autant, adopter une posture éthique face à ces durcissements suppose au préalable une parfaite maîtrise du droit applicable et de la hiérarchie des normes. Non pas qu’il s’agisse de transformer le travailleur social en juriste. Mais peut-on encore continuer à donner ici ou là le même poids à une simple note de service de la hiérarchie ou aux engagements constitutionnels et internationaux de la France ?

Entre droit et éthique

Au-delà du classique dilemme entre éthique de conviction et éthique de responsabilité, l’éthique ne peut être une posture confortable cachant la méconnaissance du droit ou donnant un vernis honorable à de simples convictions personnelles. Sa prééminence pourrait conduire au risque que les travailleurs sociaux s’arrogent une place « au-dessus du droit » en contradiction avec leur mission première qui est de faire accéder au droit ceux qui s’adressent à eux. Ceci étant, le respect absolu de la loi ne peut pas se faire au détriment des valeurs déontologiques des assistants sociaux que sont la non discrimination, le respect de la vie privée et le secret professionnel. Dès lors, la question de la désobéissance civile peut se trouver posée.

Plutôt que des attitudes individuelles et isolées, l’espace de réponse adapté peut être celui d’associations professionnelles de travailleurs sociaux. Certaines d’entre elles ont d’ailleurs pris le parti, depuis quelques années, de prendre publiquement position, de faire entendre leur voix pour alerter et dénoncer les incidences des nouvelles lois sur les missions du travail social. L’implication de plusieurs associations regroupées en 2002 au sein de la conférence permanente des organisations professionnelles (CPO)[17], contre l’« immigration jetable » en est un exemple. Leur participation aux États généraux du social qui se sont déroulés entre 2002 et 2004, en est un autre. Parmi les doléances et propositions qui en ont découlé, la mission d’accueil et d’accompagnement social des étrangers reste affirmée comme inhérente aux missions du travail social.[18]

Notes

[1] Christine Garcette est assistante sociale. Ancienne présidente de l’ANAS (association nationale des assistants de service social) de 1997 à 2000 et formatrice en travail social, elle est actuellement déléguée du CLICOSS (comité départemental de liaison et de coordination des services sociaux) de Seine-Saint-Denis, présidente du MNPCTS (mouvement national pour la promotion de la coordination en travail social), administratrice du SSAE, co-auteur, avec Brigitte Bouquet, du livre « Assistante sociale aujourd’hui », Éditions Vigot Maloine, 3ème édition, à paraître en octobre 2006.

[2] Cf. Lucienne Chibrac, Les pionnières du travail social auprès des étrangers, ENSP, 2005.

[3] Cf. Suzanne Roux (sous la dir.), Action sociale et migration, L’Harmattan, 1997.

[4] Depuis octobre 2005, le SSAE a été absorbé par l’Office des migrations internationales (OMI) devenu ANAEM (Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations). L’association SSAE, elle, perdure et a décidé de continuer, ne serait-ce que par sa revue Accueillir, à maintenir et développer son rôle d’expertise en matière de migration. Le seul service social spécialisé en la matière reste aujourd’hui celui de l’ASSFAM (association service social familial migrants).

[5] Née le 21 juillet 1882, fille de pasteur et docteur en droit, elle se voit cependant refuser, parce que femme, le concours d’agrégation, ce qui l’amènera à militer au sein du Conseil national des femmes pour la reconnaissance du droit des femmes. Elle poursuit des études de droit, notamment de droit international privé, avant de suivre son mari en Egypte puis au Liban en 1918, où elle s’occupe de distribuer des secours aux personnes et familles affluant du Moyen-Orient, d’Europe centrale et de Russie. Voir Brigitte Bouquet, Lucie Chevalley, 1882-1979, in Vie Sociale, « Aux origines du service social professionnel, notices biographiques », n° 3-4/93.

[6] En 1997, un tiers des administrateurs étaient des conseillers d’État !

[7] Voir dans ce numéro l’article de Christophe Daadouch, « Vers une logique de contrôle ? ».

[8] Au début des années 2000, le contentieux des étrangers représentait 40 % des affaires traitées par le Conseil d’État (chiffre cité par F. Tiberghien).

[9] Rebaptisées depuis quelques années TISF : techniciennes de l’intervention sociale et familiale.

[10] Selon l’expression du sociologue Michel Chauvière.

[11] Le numéro d’avril dernier de la revue du Gisti était particulièrement éclairant sur le sujet. Plein droit n° 68, avril 2006, « (Dé)loger les étrangers ».

[12] Cf. la conférence de F. Tiberghien au Conseil national des femmes, janvier 2006, op.cit.

[13] Voir dans ce numéro p. 28, l'article « Les malfaçons du contrat d’accueil et d’intégration ».

[14] Cf. Dictionnaire critique d’action sociale, Bayard, 1995, réédition prévue pour l’automne 2006.

[15] Cf. J.M. Belorgey, « Réactions sur la politique publique d’accueil », Hommes et migrations, « Accueillir autrement », mai-juin 2006.

[16] Cf. code de déontologie des assistants de service social, ANAS.

[17] La CPO regroupe l’AIRE, association des instituts de rééducation, les ITEP (instituts éducatifs, thérapeutiques et pédagogiques) et leurs réseaux, l’ANAS (association nationale des assistants de service social), les CEMEA (centres d’entraînement aux méthodes d’éducation active), Éducation et Société, la FNEJE (fédération nationale des éducateurs de jeunes enfants), France ESF (association nationale des conseillers en économie sociale et familiale), la Ligue des droits de l’homme, Travail Social, le MNPCTS (mouvement national pour la coordination en travail social), Pratiques sociales, Témoins et Solidaires. CPO, 24 rue Marc Seguin, 75883 Paris cedex 18.

[18] La démarche des États généraux du social et les analyses qui ont été produites ont fait l’objet d’un ouvrage et d’un DVD : « Reconstruire l’action sociale » sous la direction de Michel Chauvière, Jean-Michel Belorgey, Jacques Ladsous, éditions Dunod, 2006.