Plein Droit n° 68, avril 2006
« (Dé)loger les étrangers »

Logement social :
une discrimination en douce

Sylvie Tissot
Maîtresse de conférences en sciences politiques
à l'Université Marc Bloch-Strasbourg II

Les discriminations à l’œuvre dans l’accès au logement social sont loin de se réduire à des refus caractérisés et délibérés des candidats en fonction de l’origine ; elles résultent d’abord d’un système qui fonctionne sur la base d’une sélection et d’une répartition informelles et opaques des populations « désirables » et des populations « indésirables », le caractère « étranger » étant bien évidemment un des critères de désirabilité.

La discrimination dont sont victimes les étrangers pour accéder au logement social est un phénomène ancien et qui a d’ailleurs longtemps revêtu un caractère beaucoup plus systématique qu’aujourd’hui [1]. Jusqu’au milieu des années 1970, la majorité des étrangers étaient logés dans des foyers, des bidonvilles et autres habitats précaires. Et les  grands ensembles, symboles de modernité et de promotion sociale dans les deux décennies de l’après-guerre, leur étaient, sauf de rares exceptions, pas accessibles [2]. Les étrangers n’ont accès à ce type d’habitat qu’à partir du milieu des années 1970, c’est-à-dire quand l’État s’engage dans une politique volontariste de résorption des bidonvilles et doit, par conséquent, prendre en charge le relogement de leurs habitants. C’est d’ailleurs à cette époque que les grands ensembles sont délaissés par les classes moyennes et commencent à se dégrader.

Selon l’enquête Logement réalisée par l’INSEE, la part des ménages immigrés logés en HLM n’a ainsi cessé d’augmenter, pour représenter 17,3 % des locataires en 2002 contre 13,2 % en 1992. Pour autant, ces ménages continuent à subir un traitement défavorable dans les chances d’entrée dans le logement et au regard du type de logements obtenus. Pour preuve, l’ancienneté de la demande est plus importante pour les ménages immigrés que pour les autres : 28 % des ménages immigrés ont déposé leur demande depuis au moins trois ans, soit près de deux fois plus que pour l’ensemble de la population en attente. Comme le montrent les données de l’INSEE, ce décalage ne s’explique pas par le nombre d’enfants des familles immigrées et par l’insuffisance de grands logements, puisque les ménages immigrés d’une à quatre personnes sont proportionnellement aussi nombreux à attendre depuis au moins trois ans [3]. En outre, les ménages immigrés sont concentrés dans le parc ancien : les trois quarts vivent dans des immeubles construits avant 1975.

Une des raisons avancées pour expliquer ces inégalités renvoie aux politiques du logement menées depuis la fin des années 1970. Depuis cette date, le retrait de l’État a freiné le rythme de construction de logements sociaux, alors que, parallèlement, la crise économique a accru le nombre de demandeurs, et que, par ailleurs, le boom immobilier a fait, depuis quelques années, exploser le prix des loyers dans les grandes agglomérations. Mais si cette situation économique contribue aussi à dégrader les conditions de logement des étrangers, elle n’explique pas pour autant le traitement différencié qu’ils subissent.

Un système d’attribution très complexe

L’existence d’une différence de traitement s’explique d’abord par le fonctionnement du système d’attribution. Y interviennent de nombreux acteurs, dont le rôle et les critères d’intervention sont extrêmement peu régulés et rationalisés. Un certain nombre de textes (notamment le code de la construction et de l’habitation) encadrent l’attribution des logements sociaux, qui a connu une réforme importante en 2001. Depuis cette date, en effet, aucun dossier ne peut être examiné s’il n’a pas été enregistré préalablement, et un numéro unique d’enregistrement est attribué à chaque demandeur. Tout organisme HLM doit avoir une commission d’attribution, qui examine les candidatures. Celles-ci émanent des réservataires, c’est-à-dire des préfectures, des mairies et d’organismes privés qui, en raison de leur participation financière à la construction, peuvent soumettre leurs candidats sur une fraction des logements du parc social.

Ce système fonctionne en réalité de façon beaucoup plus complexe. Si l’enregistrement des demandes est théoriquement centralisé, le type d’interlocuteur que le demandeur de logement rencontre au départ n’est pas sans conséquence. Qu’il s’agisse d’un élu, d’un adjoint, d’une assistante sociale, ou encore d’un employé municipal chargé de gérer les demandes de logement : tous ces individus interviennent chacun à leur manière, suivant des critères, des moyens, des intérêts qui peuvent varier considérablement. Et ce qui va varier en conséquence, c’est à la fois l’aide individuelle apportée au demandeur, mais aussi le soutien apporté par la suite à la demande, au niveau de la gestion des dossiers puis de la commission d’attribution. De fait, entre le dépôt de la demande et son traitement en commission d’attribution, de multiples étapes peuvent s’ajouter, et des acteurs variés s’immiscer. Très souvent, comme le note le rapport de la Mission interministérielle d’inspection du logement social (MILOS) dans son rapport 2004, les candidatures sont examinées et pré-sélectionnées par des commissions informelles, dont la composition (et les critères qu’elles utilisent dans leur travail de sélection) ne font l’objet d’aucune règle officielle.

Un tel système n’implique pas en soi l’arbitraire (ou le clientélisme), mais le rend de fait plus probable. Le secret dans lequel sont maintenues les procédures favorise en effet l’impunité dont bénéficient certaines pratiques illégales, qui peuvent être, intentionnellement ou par voie de conséquence, discriminatoires. L’existence de refus en raison de l’origine ou de la nationalité du candidat, ou l’usage de fichiers ethniques par les organismes HLM sont connus [4]. La Milos a mentionné, quant à elle, le cas de bailleurs qui réclament aux candidats, de façon illégale, un certain nombre de pièces comme des photos d’identité ou des documents relatifs à leur vie professionnelle. Elle note aussi l’existence de refus non motivés.

Cette absence de transparence a toutes les raisons de perdurer, étant donné les ressources que procure cette petite marge d’intervention, non seulement aux bailleurs désireux de gérer le « peuplement » de leur parc à leur guise, mais aussi aux élus qui considèrent l’intervention personnelle en faveur d’un électeur à la recherche d’un logement comme une prérogative légitime. Toutefois, même quand elle ne conduit pas à loger les enfants de ministres ou de maires, la faiblesse des règles et des contrôles a des conséquences énormes dans la mesure où elle ouvre la voie à une appréciation subjective des candidatures.

Une dangereuse absence de règles

Et c’est au niveau de cette appréciation que les préjugés en direction des étrangers ou des individus considérés comme tels sont susceptibles d’intervenir. Ainsi, un nom à consonance étrangère (ou plus exactement traduisant des origines maghrébines ou d’Afrique noire) jouera, de manière plus ou moins consciente et rationalisée, comme un indice d’une candidature « difficile » ou « à risque », car associée à une famille nombreuse, au bruit, aux problèmes financiers et/ou aux conflits de voisinage. Le traitement individuel des dossiers ne conduit pas forcément à la discrimination. Ce traitement individuel peut même être nécessaire et utile aux candidats, souvent peu informés de leurs droits.

Mais l’absence de règles n’en a pas moins un effet considérable car elle conduit à laisser fonctionner d’autres grilles d’analyse, notamment les grilles d’analyse racistes, extrêmement prégnantes dans la société française. C’est de cette manière-là, en effet, qu’il faut comprendre le lien entre racisme et discrimination. Les pratiques discriminatoires ne sont pas nécessairement des comportements motivés par des convictions racistes conscientes. Pour autant, la discrimination n'est pas non plus la simple conséquence d'un « système », c'est-à-dire de contraintes structurelles qui conduiraient des acteurs dénués de tout préjugé raciste à mettre en œuvre ou à relayer à leur insu des pratiques discriminatoires. En réalité, ces pratiques se développent quand, dans certains contextes, des catégorisations ethniques produites socialement sont intériorisées et mobilisées par des individus, avec intention ou non de discriminer, et qu'elles fonctionnent au détriment des étrangers ou présumés tels. L’émergence du principe de mixité sociale a, de ce point de vue, joué un rôle considérable.

La notion de mixité sociale connaît, depuis une vingtaine d’années, un engouement croissant et quasi-consensuel. La notion n’est pas nouvelle, mais le débat des années 1990 marque un tournant. C’est alors que la loi Besson pose la mixité sociale comme un objectif légitime des politiques du logement : les protocoles d’occupation du patrimoine social, institués par cette loi, visent notamment à assurer une meilleure répartition des populations au sein du parc social. Comme le rapport du Groupe d’étude et de lutte contre les discriminations (GELD) l’a montré, ce mot d’ordre tend à fonctionner comme une légitimation de pratiques discriminatoires. L’idée qu’il faudrait répartir plus « équitablement » les populations défavorisées dans l’espace et éviter ainsi la formation de « ghettos », renforce l’usage du critère du revenu dans la sélection des candidatures. Et alors que les deux seuls critères mentionnés par le code de la construction et de l’habitation sont la situation régulière pour les étrangers et le non dépassement d’un plafond de ressources, la volonté de faire venir des ménages plus aisés pour favoriser la « mixité sociale » conduit à sélectionner les candidats en fonction de « planchers » de revenus de plus en plus élevés. Mais surtout, de manière euphémisée, la mixité sociale (comme le mot « ghetto ») légitime la recherche d’une répartition en fonction de critères ethniques. Le regroupement spatial de populations étrangères ou supposées telles est alors posé comme un « problème » ou une source de problèmes à éviter. Des refus ont ainsi pu être adressés à des candidats étrangers, au nom de la « mixité sociale », au motif que « trop » d’étrangers habitaient déjà dans l’immeuble ou le quartier en question. On a pu également voir se développer des politiques de « quotas », souvent dans le secret et de manière informelle (les quotas de populations désirables et indésirables pouvant varier selon les fractions du parc social), qui peuvent se traduire par des recommandations en termes de pourcentages de populations étrangères ou supposées telles à ne pas accepter dans certains immeubles.

Le souci de répartition des populations ne participe pas nécessairement d’une volonté consciente de relégation ou de contrôle social, et l’alourdissement des budgets sociaux qu’entraîne la concentration de populations démunies dans une commune est une préoccupation légitime. On ne peut toutefois qu’insister sur les conséquences de l’institutionnalisation de la notion de mixité sociale dans la loi, et sa réappropriation par les différents acteurs du logement social : le consensus que recueille ce mot d’ordre entérine, au nom d’un certain « réalisme », l’idée que la répartition des populations dans l’espace est un objectif prioritaire et plus légitime que le principe d’égalité de traitement, pourtant inscrit dans la Constitution [5].

Le ralliement des différents acteurs du système d’attribution à ce mot d’ordre s’explique par les relations, les enjeux et les contraintes dans lesquels ils sont engagés, et qui prennent leur source dans l’orientation nouvelle donnée à la politique du logement en France au début des années 1990. Depuis la fin des années 1960, le désengagement de l’État dans les politiques du logement s’accompagne d’un recentrage sur le droit au logement des plus démunis visant à contrer les effets de la crise économique. Pour mettre en œuvre cette nouvelle mission « sociale », officialisée par la loi Besson de 1990, les préfectures s’efforcent de retrouver des moyens d’action : leurs prérogatives dans les attributions de logement social, et notamment la possibilité de proposer des candidatures sur leurs contingents, deviennent alors des enjeux décisifs.

Or, depuis plusieurs années, les organismes HLM ont progressivement « confisqué » ce contingent, de même que celui des communes, afin d’y loger les candidats de leur choix. Quant aux communes, la maîtrise des attributions devient pour elles un levier d’action décisif, dans un contexte financier difficile pour beaucoup d’entre elles [6]. Au sein de ce jeu de concurrences, dans lequel nul n’est en mesure d’imposer son autorité, un système de négociation et d’arrangements « au coup par coup » se met en place [7]. Ainsi, de nombreuses préfectures ont intégré, en amont, les critères de sélection des organismes HLM, et évitent d’envoyer « trop », ou « trop fréquemment », des candidatures étrangères ou originaires de certains pays. Ou encore certaines proposent aux organismes plusieurs candidats sur le logement qui leur est réservé : le bailleur peut choisir parmi ces candidatures, mais à condition d’accepter, de temps en temps, une candidature considérée comme « difficile ».

Chacun cherche alors à faire prévaloir ses intérêts : loger un certain nombre de ménages en grande difficulté pour les préfectures (soumises aux pressions des associations et cherchant, notamment en Seine-Saint-Denis, à éviter le développement des squats), limiter l’arrivée de populations considérées comme « à risques » pour les bailleurs (en quête de rentabilité) et pour les municipalités (attentives à privilégier les ménages susceptibles de voter pour elles). Et pour faire prévaloir ses intérêts, chacun va user de l’argument de la mixité sociale, notion dont le flou autorise toutes les définitions. On mesure ainsi le double effet de ce système fondé sur le marchandage et la négociation informelle. En premier lieu, il génère directement de la discrimination en direction des populations les moins « désirables », c’est-à-dire très souvent étrangères, supposées telles ou considérées comme telles. Il vient en outre redoubler la légitimité de l’impératif de mixité sociale, dont on a vu comment il fonctionne en concurrence directe avec le principe d’égalité des droits.

Des catégories selon l’origine

La discrimination dans le logement social résulte assurément d’infractions caractérisées à la loi. Mais on ne peut comprendre le phénomène de la discrimination, et surtout en prendre la mesure, si l’on s’en tient là. Au-delà de cas avérés relevant d’une intention raciste claire, les discriminations trouvent leur origine dans un système et des pratiques informels, fonctionnant sur la base de représentations subjectives, et notamment de représentations racistes. Par conséquent, les appels à la répression des cas patents de discrimination seraient sans doute insuffisants sans une réflexion sur des réformes susceptibles de réaffirmer, face aux pratiques au cas par cas, et donc aux traitements inégalitaires, la prévalence des règles de droit. L’enjeu est important. D’abord parce que le logement social, qui accueille 17,2 % des ménages en France, constitue un levier décisif dans la mise en œuvre du droit au logement. Mais aussi parce que le secteur du logement social, étroitement lié à l’État, contribue aujourd’hui, en distinguant populations « désirables » et non « désirables » au regard de l’objectif de mixité sociale, à créer et à institutionnaliser des catégories selon l’origine. Bien loin de l’indifférence aux différences dont se prévaut le « modèle français d’intégration ».

Notes