Plein Droit n° 57, juin 2003
« Une Europe du rejet »

Une obsession : la clandestinité

Virginie Guiraudon
Chargée de recherches au CNRS - Lille II

Dans la construction d'une politique commune d'immigration et d'asile dans l'Union européenne, la « lutte contre l'immigration illégale » joue un rôle prépondérant. D'une préoccupation majeure, elle est même devenue une obsession, justifiant et alimentant la coopération transgouver-nementale et la communautarisation, concurrençant parfois ou, le plus souvent, complétant la lutte anti-terroriste.

Depuis l'accord de Schengen de 1985 et le début de la coopération intergouvernementale en matière d'immigration et d'asile, le thème de la « lutte contre l'immigration clandestine » est présent. Après le sommet européen de Tampere, en 1999, qui annonçait un rééquilibrage entre les différentes facettes d'une politique commune d'immigration et d'asile, on aurait pu penser que « l'immigration irrégulière » n'occupait plus seule le devant de la scène. Or, les développements qui ont suivi les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis et les conclusions des sommets de Laeken (décembre 2001) et de Séville (juin 2002) ne laissent aucun doute quant à l'importance accordée à « la lutte contre l'immigration clandestine ».

Ce qui est plus nouveau, c'est que cette obsession s'étend bien au-delà des négociations de la Direction justice et affaires intérieures (JAI), et colonise d'autres domaines de politique publique et d'autres piliers de l'Union européenne. En particulier elle figure en bonne place dans la politique extérieure de l'Union.

Tout d'abord, les pays candidats doivent se conformer à l'acquis communautaire en la matière. En outre, les discussions menées par l'Union européenne avec l'Asie, la Chine, la Russie, les États-Unis, le Canada, les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) et les accords conclus avec ces pays ont tous comporté un volet sur l'immigration. Les accords de réadmission sont désormais une priorité de l'UE dans ses « rapports avec les pays tiers ». Ainsi, au risque de faire échouer, au dernier moment, les négociations lors de la révision de l'accord entre les Quinze et les soixante-et-onze pays ACP, les ministères de l'intérieur insistèrent pour qu'une clause standard portant sur la réadmission des étrangers en situation irrégulière soit insérée dans le texte final. On pourrait évoquer aussi le Groupe de Haut niveau de l'Union européenne qui a été chargé, en 1998, d'étudier les possibilités de coopérer avec les États de départ des demandeurs d'asile et des « illégaux », et de travailler avec la Turquie pour empêcher l'arrivée de migrants indésirables venus du Moyen-Orient ou des Balkans. A Séville, il a été question de sanctionner financièrement les pays de départ s'ils ne coopèrent pas pour reprendre leurs ressortissants.

Bien que les pays de l'Union européenne s'accordent pour faire de « l'immigration illégale » ou de « l'immigration clandestine » une cause à combattre ensemble, force est de constater qu'il n'existe pas de définition commune. L'exemple de Sangatte est, à ce niveau, tout à fait parlant. De « clandestins », les résidents du camp sont devenus à un moment donné une population de réfugiés potentiels que le Haut Commissariat aux réfugiés (HCR) devait interroger, pour finalement, une fois acheminés au Royaume-Uni, obtenir un permis de travail et être considérés comme des travailleurs migrants.

Chaque pays trace sa propre frontière entre légalité et illégalité, décide des cas flous ou limites et de la façon de les traiter : « inexpulsables » que l'on ne régularise pas en France, étrangers sans titre de séjour que l'on tolère en Allemagne avec le statut de Duldung. Les régularisations restent une compétence nationale et sont décidées de façon unilatérale, chaque État membre établissant ses propres critères. La seule action commune en ce domaine consiste à restaurer les contrôles aux frontières intérieures de Schengen pour éviter que les « sans papiers » aillent demander à être régularisés dans le pays qui organise une campagne de régularisation.

Une incompréhension du phénomène migratoire

Même lorsque des instruments communs de « lutte contre l'immigration illégale » existent au niveau européen, il n'y a pas d'harmonisation préalable quant aux personnes visées. Ainsi, les différents pays de l'espace Schengen n'utilisent pas les mêmes critères pour l'inscription au système information Schengen (SIS) des personnes non admissibles car présentant un risque migratoire. En juin 1999, le Conseil d'État français a dû statuer sur le cas d'une personne qui, souhaitant se rendre en France mais inscrite sur le SIS par les Allemands après avoir été déboutée de l'asile, s'est vu refuser un visa d'entrée[1]. Les juges ont estimé que cette raison n'était pas suffisante pour justifier en France un refus de visa. La compétence restreinte de la Cour européenne de justice ne permettra sans doute pas une harmonisation par le droit à moins que la Convention pour l'avenir de l'Europe et la Conférence inter-gouvernementale de 2004 décident d'étendre le champ de compétence de la Cour.

L'Union européenne ne s'est pas donné les moyens de comprendre le phénomène de l'immigration illégale qu'elle entend combattre. Qu'il s'agisse de l'estimation du nombre de personnes entrant ou séjournant de façon irrégulière, des résultats des régularisations, des données sur les reconduites, les entrées ou les départs, toutes ces informations sont parcellaires et parviennent à Bruxelles selon le bon vouloir des ministères nationaux et en aucun cas de manière harmonisée. A propos des choix opérés par les individus voulant immigrer en Europe, la même méconnaissance nourrit cette incompréhension du phénomène migratoire. Il a, en effet, été maintes fois démontré que, même si l'on tient compte du rôle des passeurs auxquels nombre d'immigrés ont affaire, les choix de ces derniers ne sont pas déterminés par la sévérité ou le laxisme des politiques de contrôle migratoire.

D'une manière générale, les politiques publiques en matière d'immigration ne sont qu'un facteur résiduel, bien moins important que les liens historiques avec le pays de destination et les communautés qui y résident ou que la prospérité et les opportunités économiques du pays d'accueil. Il arrive aussi, comme dans le cas de l'immigration chinoise, que presque tous les pays européens soient concernés quelle que soit leur politique.

Mais le discours des autorités nationales et européennes est tout autre. Quand, à la fin des années 1990, le nombre de demandeurs d'asile a diminué en Allemagne et augmenté au Royaume-Uni, on l'a attribué à la réforme du droit d'asile de 1993 dans la Loi fondamentale allemande et au laxisme des lois britanniques alors qu'en réalité, on avait affaire à des flux différents issus de deux crises distinctes : celle des Balkans puis celle de l'Afgha-nistan et de l'Iraq.

Peut-on, dans ces conditions, parler de « politique commune » ? L'unanimité du discours des dirigeants européens sur l'importance de la « lutte contre l'immigration clandestine » ne peut en effet masquer une grande diversité parmi les États membres dans leur façon d'appréhender la question.

Une Europe « à la carte »

Malgré l'existence d'un grand nombre de conventions internationales et de directives européennes, la « communautarisation » semble loin. États membres et institutions européennes considèrent eux-mêmes que la coopération est insuffisante et que les règles ne sont pas appliquées de façon assez uniforme. C'est le constat réalisé par le comité chargé d'évaluer la politique des visas Schengen. C'est le cas également du bilan de l'opération conclue en mai 2002 visant « la lutte collective contre l'immigration clandestine et les réseaux organisés qui trafiquent avec des êtres humains par voie aérienne. »[2].

Néanmoins, ce constat n'est pas surprenant, dans la mesure où la coopération transgouvernementale en matière migratoire a, depuis ses débuts, privilégié la flexibilité. Les États membres ne participent donc pas tous et pas dans les mêmes conditions à cette coopération. Cette « Europe à la carte » permet par exemple au Royaume-Uni de choisir les décisions européennes auxquelles il accepte de se plier, au Danemark, pourtant membre de Schengen, de n'être légalement tenu de se conformer qu'aux règles en matière de visas, à la Norvège et à l'Islande de participer sans être membres de l'Union européenne, etc. Inversement, la « communau-tarisation » des politiques d'immigration ne fait pas du cadre de l'Union européenne le seul forum intergouvernemental pertinent, et la gestion bilatérale des questions migratoires demeure, comme on a pu le voir récemment avec les accords de réadmission signés par le Royaume-Uni ou la France avec la Roumanie. En outre, la coopération informelle occupe une place quasiment plus importante que les instruments juridiquement contraignants. Les « instructions consulaires communes » en sont une illustration[3].

L'attention portée à la question de l'immigration illégale au sommet de Séville (juin 2002) avait des raisons contextuelles. La réponse des élus politiques à la « tentation populiste » consistait à se débarrasser, au niveau européen, d'un problème sensible politiquement au niveau national. Cette stratégie comporte néanmoins un danger, car si les effets d'annonce ne sont pas suivis dans les faits (on ne crée pas un corps européen de gardes-frontières du jour au lendemain), on risque de conforter le discours des partis à la fois anti-immigrés et eurosceptiques.

Des solutions policières

Mais l'importance de la lutte contre l'immigration clandestine est plus ancienne, et ses caractéristiques s'expliquent en partie par l'histoire de la coopération intergouvernementale en matière migratoire. Lorsque l'accord de Schengen fut signé, en 1985, pour les fonctionnaires responsables de la gestion des flux migratoires, les forums de coopération intergouvernementale pouvaient constituer une échappatoire aux contraintes nationales qui pesaient sur leur action, notamment les normes constitutionnelles qui limitaient leur pouvoir et les conflits interministériels. Les négociations de la Convention d'application ont vite été monopolisées par les ministères de l'intérieur et de la justice, au détriment des autres ministères qui, au niveau national, étaient impliqués dans les politiques d'immigration : emploi, affaires sociales, affaires étrangères, économie, etc. Les fonctionnaires de l'intérieur et de la justice, en évinçant les autres points de vue, purent définir l'immigration comme exigeant des solutions policières. L'accord de mise en œuvre de 1990 met ainsi l'accent sur des mesures telles que la constitution d'une base de données (le système information Schengen) où sont inscrits les étrangers indésirables dans l'espace Schengen.

On aurait pu penser que la communautarisation de la politique d'immigration et d'asile et l'intégration de Schengen dans l'Union européenne à Amsterdam allaient changer la donne. Toutefois, pour des raisons institutionnelles, la constitution de bases de données et la coopération informelle ont été plus faciles à mettre en œuvre que l'harmonisation juridique contraignante qu'exigent les autres volets du titre IV sur l'immigration et l'asile.

En effet, harmoniser les législations nationales en matière de droits d'entrée et de séjour, par exemple de droit au regroupement familial, ou de droits des ressortissants des pays tiers installés, suppose un vote à l'unanimité du conseil des ministres européen. Or, il s'agit de domaines où les législations, les traditions, les intérêts nationaux restent très divers.

Un épisode récent illustre ce phénomène. Un grand débat sur l'immigration a eu lieu en Allemagne et a conduit à l'adoption d'une nouvelle loi qui devait entrer en vigueur en janvier 2003. Cette loi confirmait la possibilité de recruter du personnel étranger qualifié et baissait l'âge maximal des enfants autorisés à rejoindre leurs parents en Allemagne. Le débat qualifié d'autarcique par un fonctionnaire de la Direction JAI de la Commission européenne a en effet peu évoqué le contexte européen. Le système de recrutement se voulait flexible alors qu'une directive européenne aurait été contraignante : il s'agissait de recruter les meilleurs travailleurs et non de les mettre en commun. Quant à la question de l'immigration familiale dans le contexte européen, le responsable considérait que le compromis était à trouver entre les partis allemands et non entre pays européens, la « générosité » des Français envers les mineurs étrangers lui paraissant incompréhensible. Par contre, l'Allemagne œuvre au niveau européen pour que de nouveaux moyens contre l'immigration irrégulière se développent : les Allemands ont été les premiers à proposer un système de vérification des visas.

L'intérêt économique des charters

Comme nous venons de l'évoquer, les solutions techniques axées sur la surveillance seront amenées à se développer. Il y a EURODAC pour les demandeurs d'asile (fichier d'empreintes). Dans « la lutte contre l'immigration clandestine », SIS II est en préparation. S'y ajoutera un « système d'alerte précoce » pour la vérification des visas. La dernière initiative annoncée concerne Galileo, système de radionavigation par satellite, qui devrait être opérationnel en 2008. Selon la Commission européenne, « le système Galileo est un exemple d'outil européen de haute technologie susceptible de donner une nouvelle dimension à la politique commune de surveillance et de contrôle des frontières extérieures »[4].

Comment évaluer la commu-nautarisation dans cette dynamique, c'est-à-dire essentiellement jusqu'en 2004 ? Il faut rappeler qu'en arguant pour « plus d'Europe », la Commission non seulement s'appuie sur les traités mais doit aussi montrer que les dispositions communes apportent une « valeur ajoutée » par rapport à des actions nationales non coordonnées et qu'elles respectent le principe de subsidiarité. Pour ce faire, on retrouve dans les documents de la Commission la terminologie économique qui traverse tant d'autres politiques communautaires et qui insiste sur l'efficacité, et les économies d'échelle réalisées. C'est le cas des charters communs que la Commission recommande en matière de retour : si on agit collectivement, on peut reconduire plus d'étrangers[5].

Si les États membres laissent de plus en plus la Commission jouer son rôle d'initiateur des politiques, cela ne veut pas dire qu'ils pèsent moins sur le processus, du moins pour les plus influents d'entre eux. Nous avons évoqué la volonté allemande de voir se constituer une base de données sur les visas avec les données biométriques contenues dans les photos des passeports.

Absence de contrôle démocratique

Cette proposition faite juste après le 11 septembre 2001 avait été considérée sur le moment par les fonctionnaires de la Direction JAI comme une réaction un peu exagérée aux événements. En novembre 2001, le Plan d'action de la Commission évoque l'idée de façon assez vague dans une communication. En décembre, le sommet européen de Laeken la mentionne pourtant dans ses conclusions. Le 12 février 2002, les Allemands insistent encore en envoyant une note interne intitulée « mesures additionnelles pour lutter contre le terrorisme » où il est presque exclusivement question de visas et du développement d'une base de données. Le 28 février 2002, le Conseil des ministres l'inclut dans le Plan d'action contre l'immigration clandestine et l'adopte.

Un an plus tard, dans ses propositions pour une politique de retour, la Commission reprend l'idée à son compte : « La composante » retour « du futur système d'information sur les visas devrait jouer un rôle essentiel afin que les personnes appréhendées sans papiers dans les États membres puissent être identifiées à l'aide de données biométriques. Il serait alors possible de consulter les informations existant à leur sujet, notamment le document de voyage, scanné, qu'elles auraient présenté au poste conjoint pour la délivrance des visas »[6]. Au départ, c'était une idée allemande .

La communautarisation n'a pas tenu ses promesses en termes de contrôle démocratique et juridictionnel. La coopération informelle qui n'est ni visible ni contrôlée domine, et ce sont les projets « techniques » qui sont mis en avant. Cela ne veut pas dire que, sans harmonisation des législations au niveau européen, les politiques communautaires n'auront pas d'impact au niveau national. Comme dans le cas de l'asile avec la notion de « pays tiers sûr », « l'européanisation » c'est aussi et surtout la légitimation et l'importation de concepts dans le débat national, présentés comme autant de faits accomplis devant les parlements nationaux. Ce n'est qu'à ce moment-là que les défenseurs des droits des étrangers se rendent compte des progrès de la coopération européenne. La question des visas, par exemple, est reprise dans le texte de loi du ministre de l'intérieur français sur l'immigration puisqu'il est question de relever et de stocker les empreintes digitales des étrangers faisant une demande de visa de tourisme.

Comment les institutions européennes justifient-elles la priorité au contrôle des frontières et à la lutte contre l'immigration clandestine ? A Tampere, les chefs d'État européens avaient dit que si on avait une politique harmonisée garantissant des droits d'entrée et de séjour aux ressortissants des pays tiers, on pourrait identifier les populations qui ne correspondent pas à ces critères. Depuis, l'ordre de priorité en termes de coopération européenne s'est inversé. La communication de la Commission en matière de retour des personnes en situation irrégulière est claire sur ce point : si on a une politique efficace de retour pour les personnes en situation irrégulière, ce sera bien pour les étrangers « légaux »[7]. La Commission, dans sa communication sur les frontières extérieures, insiste aussi sur le fait qu'« une gestion cohérente, efficace et commune des frontières extérieures des États membres de l'Union renforcera la sécurité et le sentiment d'appartenance à un espace et une destinée partagée ». La citoyenneté européenne et le sentiment d'identité européenne se construiront donc en opposition aux extra-communautari. Le fossé creusé dès le traité de Maastricht entre les citoyens de l'Union et les autres n'est donc pas prêt de se combler.

Notes