Plein Droit n° 49, avril 2001
« Quelle Europe pour les étrangers ? »

L'Allemagne instille
du droit du sol

Bernard Schmid
Juriste, doctorant en droit social
à l'Université Paris-X Nanterre

Le droit de la nationalité allemand a été pendant longtemps dominé par une conception « ethnique » marquée non seulement par le principe du « droit du sang » (jus sanguinis), mais même d'un « double droit du sang ». Elle remplissait ainsi une double fonction, l'une tournée vers l'intérieur (les immigrés vivant sur le sol allemand), l'autre vers l'extérieur (les descendants « de sang allemand » vivant sur le territoire d'autres États). Pour la première fois, la réforme votée par le Bundestag en 1999 et entrée en vigueur au 1er janvier 2000 a provoqué de sérieuses entorses à la conception jusque-là en vigueur.

Le texte de loi régissant, jusqu'à la récente réforme, la matière de la nationalité et de la citoyenneté en Allemagne fédérale était le Reichs- und Staatsangehörigkeits-Gesetz (RuStaG) qui date du 22 juillet 1913. Cette « loi sur l'appartenance à l'État et à l'Empire allemand », selon son intitulé officiel jusqu'au 31 décembre 1999 [1], a survécu sans subir de trop grandes modifications pendant la majeure partie du vingtième siècle.

La loi de 1913 basait la nationalité allemande sur le jus sanguinis, retenant comme critères d'appartenance au Volk allemand [2] notamment les liens « ethno-culturels » comme l'appartenance linguistique, l'adhésion aux « valeurs culturelles allemandes », etc.

Les nazis, au pouvoir à partir de 1933, ont encore durci cette conception ethnico-nationale en y ajoutant les deux critères du « sang » et de la « fidélité » (Blut und Treue) [3]. Alors qu'avec la loi de 1913, une personne possédant la nationalité allemande, quel que soit le mode d'acquisition de celle-ci (par naturalisation, accordée parfois aux personnes présentant un intérêt certain aux yeux de l'État en raison de leur emploi ou leur qualification, ou par les ancêtres), pouvait la transmettre à ses descendants, les deux nouveaux critères fondaient une possibilité d'exclusion de la nationalité allemande, dont furent frappés ceux qui ne présentaient pas une garantie de « fiabilité » aux yeux du pouvoir nazi. Après la Seconde guerre mondiale, on revint à l'ancienne conception prévalant avant 1933.

Et pendant les décennies qui allaient suivre, pas question de changer cette conception de base ! Il y avait à cela une raison politique forte : l'existence de deux États allemands appartenant à des systèmes politico-économiques opposés, à laquelle s'ajoutait la perte des territoires rattachés en 1945 à la Pologne et la République tchèque.

Ce transfert des parties orientales de l'ancien Reich d'avant 1945 s'explique en partie par la nécessaire compensation des très lourdes pertes humaines et matérielles infligées à ces pays par les nazis. Ce transfert constitue, en partie aussi, une réaction à la « germanisation » forcée des terres polonaises à partir de 1795, radicalisée à partir de 1871. Il s'est accompagné du rapatriement de plusieurs millions d'habitants allemands sur le sol de l'Allemagne de l'Ouest notamment. Or, une (petite) partie des anciennes populations allemandes était restée sur le territoire des États polonais et tchécoslovaque, après 1945.

Mais surtout, il y avait l'existence de la RDA, à laquelle une bonne partie de la classe politique de l'Allemagne fédérale refusait de reconnaître toute légitimité. Or, comme cet État avait créé une « citoyenneté de la RDA », mais que l'Allemagne fédérale souhaitait continuer à accueillir tous les ressortissants de ce pays arrivant sur son sol qu'elle considérait comme étant « ses propres citoyens », il fallait à tout prix disposer d'une nationalité qui ne fût point liée à un territoire donné, mais à l'appartenance à un ensemble historico-culturel.

Une « communauté
historique de destin »

Était donc intégralement maintenue la conception de la nation basée sur le jus sanguinis. Elle se trouvait concrétisée dans l'article 116 (qui existe toujours) du texte constitutionnel allemand (alinéa 1) : « Est Allemand au sens de cette loi fondamentale, sous réserve de dispositions législatives contraires, quiconque possède la nationalité allemande ou a trouvé refuge, en tant que réfugié ou rapatrié appartenant au Volk allemand ou en qualité d'époux ou de descendant d'une telle personne, sur le territoire du Reich allemand en l'état du 31 décembre 1937. » La dernière formule constitue une pure fiction juridique, les frontières de la fin de l'année 1937 englobant une bonne partie du territoire polonais actuel.

» Si le chemin parcouru depuis
une dizaine d'années est considérable,
il reste encore beaucoup de choses à changer, notamment sur le refus dogmatique
de tolérer la double nationalité.

Au cours des dix à quinze dernières années, cette conception de base fondée sur le jus sanguinis et la « communauté historique de destin » a commencé à se fissurer progressivement. D'un côté, un nombre grandissant de personnes d'origine étrangère mais installées de manière durable en Allemagne vivaient sur le sol de ce pays. De l'autre côté, la formidable croissance du nombre d'immigrants (réellement ou prétendument) « de souche allemande » en provenance d'Europe de l'Est, à partir de 1988, commençait à soulever un sérieux problème aux yeux d'une partie des dirigeants politiques. Ceci dans un contexte où la classe politique ne cessait de rappeler la nécessité de fermer le pays à toute nouvelle immigration, puisque « le bateau est plein » (Das Boot ist voll).

En ce qui concerne l'immigration des « Allemands de souche », on en vint donc à restreindre leurs possibilités de rejoindre la « mère-patrie » par l'adoption de diverses dispositions législatives et réglementaires. Après « l'année de tous les records », 1990, où le nombre des « Allemands de souche » immigrant dans le pays avait grimpé jusqu'à 400 000, le gouvernement fédéral (de centre-droit, sous le chancelier Kohl) introduisit, en 1992, une réglementation par quotas.

À compter de cette date, l'accueil de ces personnes fut limité à 200 000 par an. Ultérieurement, des examens linguistiques d'allemand furent rendus obligatoires afin de restreindre davantage ce type d'immigration. Au début de l'année 2000, le gouvernement Schröder a abaissé le quota d'admission annuelle à 100 000 personnes [4]. Cette évolution peut paraître totalement contradictoire avec la conception juridique qui veut que les personnes intéressées soient des Allemands ayant droit, dès leur arrivée sur le sol allemand, à un passeport en tant que nationaux.

En même temps, l'État allemand se montre assez permissif sur la distribution de passeports à des personnes qui vivent en dehors de son territoire, notamment en Pologne, et qui disposent ainsi d'une double nationalité (il y aurait actuellement, sur le sol polonais, environ 200 000 personnes dans ce cas [5]). Ceci alors même qu'envers les immigrés vivant en Allemagne, la politique allemande reste très hésitante sur la question de la double nationalité. Mais il s'agit là de la création d'un « lobby » pro-allemand dans les pays limitrophes...

Les « travailleurs invités »

Par ailleurs, un nombre croissant d'immigrés d'origine non-germanique vit sur le sol allemand depuis 1955. Pendant longtemps, ces travailleurs immigrés ont été désignés comme Gastarbeiter (de Gast pour « hôte, invité », et Arbeiter signifiant « travailleur »), dont le séjour en Allemagne fédérale ne devait donc être que temporaire. Il est certain, d'ailleurs, qu'au début on a pu réellement constater une forte rotation de la main-d'œuvre étrangère.

Selon certains auteurs, c'est précisément le Anwerbestopp (la « fin du recrutement », c'est-à-dire la fermeture des frontières à l'immigration de travail) décidée par le gouvernement social-libéral de Willy Brandt le 23 novembre 1973, qui aurait contribué à fixer durablement sur le sol allemand une population immigrée qui craignait de ne plus pouvoir retourner en Allemagne fédérale en cas de départ temporaire [6]. La présence, désormais définitive et stable, d'une population de plusieurs millions de personnes dans le pays allait nécessairement soulever la question de son intégration dans la citoyenneté allemande.

La primauté de l'intérêt
de l'État

Le premier texte officiel consacré à cette question, les Einbürgerungsrichtlinien (« directives en matière de naturalisation ») adoptés par le gouvernement fédéral à l'attention des Länder — les États-régions habilités à mener leur propre politique en la matière — est le fruit d'un consensus entre les grands partis politiques, le SPD social-démocrate et la CDU/CSU (droite parlementaire). Il est teinté d'une conception ultra-restrictive, selon laquelle l'intégration d'une personne d'origine non-allemande dans la nationalité allemande doit rester un cas tout à fait exceptionnel.

Ce texte, daté du 15 décembre 1977, le formule clairement dans ses article 2-2 et 2-3 : « L'octroi de la nationalité allemande ne peut être envisagé que si un oeffentliches Interesse [intérêt public/intérêt de l'État] existe, exigeant la naturalisation. [...] Les souhaits personnels ainsi que les intérêts économiques du candidat ne peuvent constituer un élément décisif. » Le critère central à prendre en compte, est son « inclinaison volontaire et durable en faveur de l'Allemagne [...], son attitude fondamentale envers le monde culturel allemand », inclinaison favorable qui ne peut exister « en aucun cas si le demandeur betaetigt sich [participe à, milite dans] une organisation d'émigrés » [7].

Au cours des années 80, la nécessité d'offrir un minimum de perspectives d'intégration aux personnes issues de l'immigration commence à s'imposer à une partie de la droite parlementaire (au gouvernement fédéral depuis 1982), si elle ne veut pas elle-même contribuer à créer un facteur de déstabilisation potentielle de la société. Lorsqu'en 1990, une nouvelle législation en matière de droit des étrangers, globalement nettement plus restrictive que la précédente, est adoptée sous la houlette du ministre de l'intérieur Wolfgang Schaeuble, le législateur prend soin, en même temps, d'intégrer cet aspect dans son texte.

À partir du 1er janvier 1991 (date d'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les étrangers), est introduit dans le droit de la nationalité, un nouveau volet qui consacre les Regeleinbuergerungen (les cas où, « en règle générale », la naturalisation doit être octroyée au demandeur).

Jusqu'ici, le droit n'avait connu que les Ermessenseinbuergerungen (les naturalisations sur décision discrétionnaire des autorités). Ce nouveau type de décision de naturalisation est d'abord introduit à titre provisoire et expérimental, et son application limitée au 31 décembre 1995. Mais à partir du 1er juillet 1993, sans limitation de temps, une nouvelle catégorie voit le jour : les Anspruchseinbuergerungen (les naturalisations de plein droit). Les conditions sont définies par les articles 85 et 86 de la loi sur les immigrés.

À ainsi droit à l'intégration dans la nationalité allemande, l'étranger qui le demande et qui réside sur le sol allemand depuis au moins quinze ans, qui n'a jamais été condamné pour un délit ou un crime, qui abandonne sa nationalité d'origine (afin de ne pas tomber dans les cas de double nationalité) et qui n'a recours ni aux allocations de chômage ni aux aides sociales pour subvenir aux besoins de sa famille.

Pour les jeunes, âgés de seize à vingt-trois ans au moment de leur demande, le délai de résidence obligatoire en Allemagne est réduit de quinze à huit ans, à condition d'avoir accompli dans le pays au moins six années de scolarité à temps plein (dont quatre dans le cycle secondaire).

Dans tous les cas, il est exigé que le candidat à la naturalisation abandonne sa nationalité d'origine. L'article 87, qui définit les conditions dans lesquelles cette obligation peut ne pas être remplie, précise cependant que, dans ce cas, la décision des autorités redevient discrétionnaire. Cette disposition concerne notamment les situations où l'État d'origine refuse à l'intéressé l'abandon de sa nationalité.

Ne pas abandonner
sa nationalité d'origine

Les statistiques démontrent que, sur ces bases-là, 1,18 % seulement de la population étrangère en Allemagne avait recouru à la naturalisation en 1996, alors que 40 % environ des étrangers (adultes) pouvaient satisfaire à la condition de durée du séjour en Allemagne exigée. Le taux de naturalisation des jeunes issus de l'immigration était en pourcentage deux fois plus faible que celui des étrangers plus âgés. L'un des principaux obstacles semblait résider dans la condition d'abandon de la nationalité d'origine, cet abandon étant particulièrement pénalisant dans un pays comme la Turquie (premier pays d'origine des immigrés vivant en Allemagne) où le nationalisme est assez fort et où l'abandon de nationalité peut porter préjudice à l'intéressé, par exemple en matière d'héritage de biens immobiliers.

La droite parlementaire et les libéraux ayant remporté les élections législatives fédérales du 16 octobre 1994, le projet d'une réforme du code de la nationalité fut par la suite prévu dans leur accord de gouvernement. Comme les libéraux, notamment, avaient demandé que l'accès à la nationalité soit facilité, les partis inscrivirent le principe d'un nouveau type de nationalité assez original, la Kinderstaatsangehoerigkeit (« nationalité des enfants »).

Il s'agissait d'accorder la nationalité allemande aux enfants de la troisième génération d'immigrés (nés de parents dont l'un au moins est lui-même né en Allemagne) si leurs parents l'avaient demandé avant qu'ils aient atteint l'âge de douze ans. Mais ceci à titre provisoire, c'est-à-dire sous la menace de leur retirer cette nationalité s'ils n'abandonnaient pas leur nationalité d'origine dans l'année précédant l'âge de la majorité.

Manifestations et pétitions

Ce projet est resté lettre morte et n'a jamais été mis en œuvre, les trois partis de la coalition n'arrivant pas à se mettre d'accord. Les libéraux et une partie notamment des jeunes responsables de l'Union chrétienne-démocrate, demandèrent un allongement du temps laissé aux intéressés pour choisir entre l'une des deux nationalités et/ou un élargissement à la deuxième génération (née sur le sol allemand de parents eux-mêmes nés à l'étranger). À l'inverse, la très à droite Union chrétienne-sociale (CSU) avait plutôt tendance à considérer que la proposition arrêtée en 1994 allait déjà trop loin.

Après l'alternance gouvernementale intervenue, sur le plan fédéral, suite aux élections du 27 septembre 1998, le nouveau gouvernement de coalition (sociaux-démocrates et Verts) souhaitait réformer assez vite le code de la nationalité. La principale mesure de réforme, adoptée dans un premier temps, consistait à supprimer l'exigence d'abandon de la nationalité d'origine, et à tolérer les cas de double nationalité.

Mais le projet fut, sur ce point, de courte durée, la droite parlementaire ayant temporairement investi la rue et lancé une pétition nationale contre le principe de la double nationalité, qui entraînerait, selon elle, les intéressés dans des « conflits de loyauté » [8]. Ladite pétition obtint, au cours d'une campagne non exempte de relents xénophobes, 3,5 millions de signatures en seulement six semaines. L'opposition de droite remporta, dans le même élan, les élections régionales dans le Land de Hesse le 7 février 1999, ce qui modifia la situation majoritaire au Bundesrat (la deuxième chambre parlementaire, qui réunit les représentants des États-régions).

Dorénavant, les sociaux-démocrates avaient besoin de l'appui des libéraux du FDP dans cette deuxième chambre, et ils revinrent très vite sur leur décision d'abandonner le refus de la double nationalité. Cette disposition fut retirée du projet de loi gouvernemental, voté par le Bundestag le 7 mai 1999 et par le Bundesrat, le 21 mai 1999.

La réforme, telle qu'elle est entrée en vigueur au 1er janvier 2000, prévoit ainsi que la nationalité allemande est automatiquement accordée, dès la naissance, aux enfants de la deuxième génération de l'immigration, dont les parents sont eux-mêmes nés à l'étranger, à condition que ces derniers aient depuis au moins huit ans leur résidence habituelle en Allemagne et disposent d'un titre de séjour permanent. Des dispositions transitoires étaient prévues pour les enfants nés entre 1990 et 2000 dont les parents pouvaient demander l'attribution de la nationalité allemande avant la fin de l'année 2000.

Mais cette introduction d'une portion de « droit du sol » est accompagnée de l'obligation faite au jeune de choisir définitivement, entre 18 et 23 ans, entre les deux nationalités dont il dispose. Il pourra ainsi opter soit pour le maintien (exclusif) de sa seule nationalité allemande, ou pour l'abandon de celle-ci afin de garder sa nationalité d'origine.

Pour les étrangers non nés sur le sol allemand, la nouvelle loi prévoit la naturalisation (sur demande, de plein droit) après huit années de résidence habituelle en Allemagne. Mais plusieurs conditions sont posées au candidat. D'une part, il ne doit pas avoir été condamné pour un délit ou un crime. Ne sont pas prises en compte les « petites » condamnations : celles inférieures à six mois de prison avec sursis, à condition que le sursis ne soit pas tombé suite à une autre condamnation et, en cas de condamnation au paiement d'une amende, celles inférieures à 180 journées de salaire. Pour les amendes allant au-delà de ce seuil, la naturalisation est encore possible, mais sur décision discrétionnaire des autorités.

L'ombre du PKK

D'autre part, le candidat ne doit recourir ni aux allocations de chômage ni aux aides sociales pour subvenir à ses besoins et à ceux de sa famille — à moins qu'il ne soit « pas responsable de cette situation » (condition qui prête à interprétation). Il doit disposer de connaissances suffisantes de la langue allemande (certifiées, au besoin, par un diplôme spécial instauré à cet égard).

Il doit offrir la garantie qu'il adhère « à l'ordre constitutionnel » (freiheitlich-demokratische Grundordnung, « ordre fondamental démocratique et de liberté », désignant les bases de l'ordre politique et social actuel en Allemagne), et ne doit donc pas militer dans des mouvements considérés comme contraires à cet ordre-là. Le ministre fédéral de l'intérieur Otto Schily avait, au moment des débats, concrètement mentionné comme exemple négatif, « le mouvement extrémiste kurde PKK », qui compte de nombreux partisans en Allemagne.

Enfin, le candidat devra lui aussi abandonner sa nationalité d'origine. Sont reconnus comme justifiant le maintien de la nationalité d'origine, les cas où l'État d'origine rend impossible cet abandon ou alors (mais dans ces derniers cas, le décision est discrétionnaire) l'assortit de conditions « insupportables » comme, par exemple, le versement de sommes importantes [9].

En guise de bilan global, on peut dire que si le chemin parcouru depuis une vingtaine d'années est considérable, il reste encore beaucoup de choses à changer notamment sur le refus, dogmatique, de tolérer la « double nationalité ». Au sein des franges réformatrices de la droite, lors de la précédente période parlementaire (1994-1998), la nécessité d'une refonte du code de la nationalité avait fait son chemin dans bon nombre de têtes. Face à cette avancée, la réforme engagée par le gouvernement actuel apparaît fort timide et peu éloignée de ce que même une partie (mais non la totalité, il est vrai) de la coalition précédente de centre-droit était, à moyen terme, prête à accomplir.

Notes

[1] Depuis la réforme, elle ne s'appelle plus que Staatsangehoerigkeitsgesetz (loi sur l'appartenance à l'État).

[2] La notion de Volk , mot qui grossièrement signifie « peuple », démontre à travers son étymologie cette prédominance d'une définition ethnique de la nation. En effet, ce terme signifie nettement moins souvent qu'en français « le petit peuple » en tant que catégorie politique ou sociale ; cette dernière a enfanté dans la langue allemande, sous l'influence de la Révolution française, le mot de Poebel (prononcé « peubel », et qui signifie « populace »). En revanche, le mot Volk désigne plus souvent l'idée de « nation », liée à une appartenance linguistique, culturelle et historique.

[3] Interview de M. Andreas Hieronymus, de l'Institut de recherche sur les migrations et le racisme basé à Hambourg, in : Jungle World (hebdomadaire de Berlin) du 21 octobre 1998.

[4] D'après Unbehagen an der « Urheimat », in : die tageszeitung (quotidien de Berlin), 18 septembre 2000.

[5] D'après S. Salzborn, auteur d'un livre sur les « associations de rapatriés » qui poursuivent une politique inspirée de pangermanisme : Grenzenlose Heimat. Geschichte, Gegenwart une Zukunft der Vertreibenenverbände, Berlin 2000.

[6] P. Weil, R. Hansen (dir.) : Nationalité et citoyenneté en Europe, Paris 1999, p. 31 / 32.

[7] Sur ce point, l'ouvrage précité de P. Weil / R. Hansen (p. 36) contient une importante erreur de traduction. Elle indique en effet que l'inclinaison volontaire exigée du candidat « n'est pas évidente » dans ce cas de figure, alors que la formulation allemande (grundsätzlich nicht) va bien au-delà, et signifie précisément qu'elle ne saurait « en aucun cas » exister.

[8] À retenir, la remarquable formule trouvée par Guenther Oettinger, président du groupe parlementaire de la CDU au parlement régional de Stuttgart : « On ne peut pas servir deux seigneurs à la fois ». Formule qui laisse croire que le détenteur d'un passeport allemand serait amené à se comporter en serviteur.

[9] Sur les conditions posées par la nouvelle législation, se reporter au site Internet mis en place par le gouvernement fédéral pour informer sur la réforme du code de la nationalité : www.einbuergerung.de