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Plein Droit
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n° 20, février 1993 Des garde-fous pour SchengenLa « commission permanente d'experts en matière de droit international pénal, des étrangers et des réfugiés » est un organisme néerlandais dont les observations ont inspiré l'attitude des pouvoirs publics néerlandais à propos de Schengen [1]. Cette commission a fait un certain nombre de propositions en vue de réduire les risques que comporterait l'application des accords et de la convention complémentaire ainsi que de l'accord de réadmission passé avec la Pologne. Elle estime que la mise en uvre de ces propositions qui concernent tous les pays signataires doit être en tout état de cause un préalable à la ratification de ces différents instruments par les Pays-Bas. Voir aussi l'encadré « Schengen -
Pologne : La commission d'experts relève dans les instruments signés à Schengen un certain nombre de lacunes concernant les garanties juridiques offertes aux individus, et propose en conséquence d'y porter remède. A défaut d'obtenir une modification de la Convention de 1990, elle montre que les garanties supplémentaires qui manquent actuellement pourraient être apportées par la signature d'un protocole complémentaire ou, plus simplement encore, par la voie de déclarations interprétatives communes des Etats signataires. 1) La première des lacunes relevées par la commission d'experts est l'absence d'instance juridictionnelle internationale compétente pour interpréter les dispositions conventionnelles. Seule l'existence d'une telle instance est de nature à assurer une garantie juridique internationale aux individus, et à permettre une interprétation uniforme de la Convention, d'autant plus importante qu'à l'heure actuelle les législations nationales dans les domaines concernés par Schengen procédure pénale, droit d'asile, visas, protection de la vie privée restent assez largement divergentes. Il convient donc, selon la commission d'experts, de désigner une juridiction internationale que les juges nationaux pourraient saisir par la voie d'une « question préjudicielle » [2] lorsqu'ils se trouveraient face à une question d'interprétation des dispositions de l'accord de Schengen et des conventions annexes. Concrètement, cette juridiction pourrait être la Cour de justice des communautés européennes, et sa désignation comme juridiction compétente pourrait se faire par la voie d'un protocole additionnel passé entre les Etats signataires.
Pour une interprétation uniformeSi cette proposition se heurtait à l'opposition de certains Etats membres de la Communauté européenne, la commission estime que les Etats signataires de l'accord de Schengen devraient alors instituer une instance juridictionnelle spécifique.2) La commission d'experts s'inquiète également de l'absence de contrôle sur le Comité exécutif institué par l'article 131 de la Convention complémentaire, qui a pour mission de veiller à l'application correcte de la convention et qui peut être amené à prendre des décisions dans plusieurs des domaines couverts par la Convention : détermination des documents permettant le franchissement des frontières extérieures, modalités du contrôle et de la surveillance des frontières, règles relatives à l'examen des demandes de visa, etc... Elle juge donc important que les parlements nationaux soient consultés avant que le Comité exécutif ne prenne ses décisions, surtout lorsqu'il s'agit de décisions ayant des effets juridiques contraignants pour les Etats parties ou pour les individus. Cette consultation pourrait s'effectuer en soumettant aux parlements nationaux les projets des décisions de ce Comité, dont il importe par ailleurs qu'elles soient publiées. Il suffirait, selon la commission, d'une déclaration interprétative commune des Etats signataires indiquant que les articles 131 et 132 de la Convention (qui traitent de la composition du Comité exécutif et des règles concernant la prise de décision en son sein) doivent s'entendre comme impliquant qu'à chaque fois qu'une décision liant les parties est projetée par le Comité exécutif, la décision définitive est reportée à deux mois au maximum après la présentation du projet aux parlements. 3) Une autre préoccupation importante est d'assurer la primauté de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et de la Convention de Genève sur les réfugiés. Bien que la convention complémentaire du 19 juin 1990 fasse à plusieurs reprises référence à l'obligation pour les Etats parties de respecter les règles résultant de la Convention de Genève, la commission d'experts pense qu'il faut aller au-delà. Elle estime en effet nécessaire d'assurer la garantie effective que l'Etat chargé d'examiner une demande d'asile respectera les obligations qui découlent de ces deux conventions, en particulier sur les points suivants : accès du demandeur d'asile à une procédure équitable impliquant l'examen au fond de son éligibilité au statut de réfugié, octroi pendant la durée de cette procédure d'un droit au séjour, non-éloignement du demandeur d'asile sans garantie d'admission dans un autre Etat, non expulsion vers un pays où l'on peut craindre pour sa vie ou sa liberté.
Des garanties pour
La primauté de la Convention européenne des droits de l'homme
devrait être réaffirmée, estime la commisson d'experts,
dans une déclaration interprétative commune des Etats signataires
qui rappellerait que « les instruments précités
[accord de Schengen, convention d'application, accord avec la République
de Pologne du 29 mars 1991 et protocole du même jour] ne
préjudicient pas aux obligations d'un Etat signataire de l'accord
de Schengen qui découlent d'une convention de protection des droits
de l'homme à laquelle cet Etat est partie prenante ; ils ne
préjudicient pas, notamment, à la Convention européenne
de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ».
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