Plein Droit n° 18-19, octobre 1992
« Droit d'asile : suite et... fin ? »

En Suisse, loterie humanitaire

Michel Bührer

La Suisse ne déroge pas à la règle occidentale. Elle a beau accueillir le siège du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), sa politique de fermeture aux flux migratoires s'applique également aux demandeurs d'asile. Le souci sécuritaire parasite ici encore le devoir humanitaire.

Voir aussi l'encadré « Coup de semonce
de l'Église catholique »

L'écriteau « Requérants d'asile » est accroché sur la porte en grillage encadrée de fil de fer barbelé. Une caméra vidéo et un interphone complètent le système de sécurité. Le tout est actionné d'un invisible bureau, au-delà du dédale en grillage qui prolonge l'entrée. Au Centre d'enregistrement de requérants d'asile (CERA) de Genève, l'accueil est technologique.

Le requérant qui vient poser son sac à l'entrée du CERA de Genève, juste en face de l'aéroport, le long du tarmac, aurait tout aussi bien pu échouer dans un des trois autres centres d'enregistrement que compte le pays (deux en Suisse alémanique, un en Suisse italienne).

La procédure de demande d'asile est fédérale et centralisée. L'entrée légale en Suisse est possible par n'importe quel poste frontière depuis 1990 (auparavant, seuls douze postes étaient habilités à recevoir une demande d'asile). Mais il y a toujours un risque de refoulement. Alors 80 à 90 % des requérants estiment plus sûr d'entrer illégalement.

« J'ai pris un billet Kinshasa-Rome, raconte ce Zaïrois, et là, devant l'aéroport, un type en BMW m'a demandé si j'avais besoin de ses services. Je lui ai payé 800 dollars. Au petit matin, je me suis réveillé, il m'a dit que nous étions à Genève ».

C'est l'histoire standard de la plupart des Zaïrois, qui permet de protéger les filières organisées. Pour ceux qui débarquent par avion à Bâle, Genève ou Zurich, la police demeure l'intermédiaire obligé.

Comme les autres pays ouest-européens, la Suisse s'estime « débordée » par les requérants d'asile. En fait, elle s'est laissé déborder par un afflux qu'elle n'a pas su prévoir.

Sa loi sur l'asile date de 1979. En 1978, 290 demandes sont en souffrance. Elles atteignent 529 une année plus tard, puis 916, 2 670, 6 200...

En 1985, 31400 dossiers sont en attente, dont 8 600 recours pendants. Au printemps 1986, la confédération dresse son plan de bataille, nomme un « Monsieur réfugiés » (Peter Arbenz) et envoie 200 juristes sur le front. Las ! La pile des cas en souffrance monte à 70 000 en 1991, alors que, cette même année, plus de 35 000 nouvelles demandes sont déposées.

En juin 1990, le gouvernement publie un « arrêté fédéral urgent » afin d'accélérer (en la simplifiant) la procédure et résorber le retard. En mai 1991, la courbe des cas traités dépasse enfin celle des nouvelles demandes (qui sont en légère baisse). Selon un sondage récent, deux tiers des Suisses estiment cependant que leur gouvernement est dépassé par le problème.

Au centre d'enregistrement, le requérant se trouve au départ de l'énorme machinerie administrative qui statuera, en quelques mois si tout va bien, sur son sort. La police identifie, fouille, photographie et prend les empreintes des requérants. Elles serviront à débusquer les demandes multiples.

Une première entrevue d'une quarantaine de minutes (avec traducteur si nécessaire) permet de ficeler le dossier sur la base duquel l'Office fédéral des étrangers, à Berne, prend une première décision : non entrée en matière, rejet (parfois immédiat) ou admission. Au terme de cette première étape (qui dure de quelques heures à quelques jours), le requérant reçoit l'adresse d'un centre d'accueil (choisi en fonction d'un quota par canton et de « l'unité des familles ») et un billet de train pour s'y rendre.

Dès lors, il peut bénéficier de l'assistance matérielle de l'État, chercher du travail après trois mois (bientôt six mois) de séjour — on lui retient alors les charges sociales plus une provision pour frais de retour éventuel — et doit demeurer à disposition de l'administration pour la suite de sa procédure. Il sera logé au gré des possibilités du canton d'accueil dans un hôtel, un centre de la Croix-Rouge, un immeuble locatif, voire un centre de protection civile souterrain. L'obsession actuelle de l'Office des réfugiés est de réduire à six mois la durée de cette procédure, afin d'éviter l'intégration du requérant — ou pire, de sa famille — avant décision.

La deuxième audition, plus approfondie, centrée sur les motifs de la venue en Suisse, sera conduite par la police du canton où réside le requérant (en présence d'un représentant d'une organisation d'entraide ou d'un mandataire). L'administration fédérale prend sa décision finale sur la base de ce dossier (parfois après une nouvelle audition). En cas de réponse négative, 70 % des requérants font recours. Résultat des courses : en 1991, seules 3 % des demandes d'asile ont connu une issue positive. Une certaine catégorie des refusés peuvent toutefois demeurer provisoirement en Suisse si la situation dans leur pays est trop mauvaise, à la suite d'un conflit civil notamment (Liban, Yougoslavie, etc.). Parmi les déboutés qui doivent quitter le territoire national, on estime que 30 % environ disparaissent dans la nature (sans doute plus).

Au pays de la Croix-Rouge

Dans un pays comme la Suisse, sans passé colonial, la présence de lointains étrangers sans attaches culturelles ne passe pas inaperçue. Seule Genève, ville internationale et cosmopolite, échappe à la règle, mais Genève n'est pas vraiment la Suisse, comme New-York n'est pas les États-Unis.

Ailleurs, les groupes de tamouls ou d'Africains font tache. Bien sûr, l'Helvétie avait ouvert les bras tout grands aux Hongrois en 1956-57. Mais c'étaient des bons réfugiés qui fuyaient les communistes, et ils étaient souvent formés et qualifiés. Pour les mêmes raisons idéologiques, des Tibétains ou des Cambodgiens ont pu trouver asile facilement.

La Suisse a ensuite utilisé plus qu'accueilli une population migrante de travailleurs saisonniers — main-d'œuvre à bon marché pour le bâtiment et l'hôtellerie — venus d'Italie, puis d'Espagne et du Portugal. Une partie s'est intégrée et a fait souche.

Avec les requérants d'asile, dont le citoyen moyen n'arrive même pas à localiser la provenance sur une carte, qui souvent ne parlent pas l'une des langues nationales, la donne change. Les saisonniers vivaient regroupés dans des baraques, les requérants se mêlent à la population.

Au pays du conformisme mou et de la discrétion maladive, un groupe de Zaïrois un peu « sapeurs » sur le quai d'une gare villageoise, ça se remarque.

Et puis, les saisonniers débarquaient en plein boom économique, les requérants arrivent en même temps qu'un début de récession, dans un pays où les services sociaux ne brillent pas par leur générosité. Les chômeurs en fin de droit, les sans-abris, les personnes âgées démunies... commencent à être suffisamment nombreux (à l'échelle suisse, bien sûr) pour valoir quelques statistiques.

Conséquence inévitable, sinon logique : le vieux fond de commerce xénophobe, voire raciste, d'une partie de la population se réveille. Les requérants « coûtent cher » ; lorsqu'ils ne travaillent pas, ils « vivent sur le dos des Suisses », et lorsqu'ils ont déniché un petit job, « ils nous piquent notre boulot ». Classique.

« En outre, remarque un collaborateur de la Croix-Rouge, lorsque vous dites à un requérant qu'il a droit à une assistance complémentaire, il va la chercher. Un Suisse n'ira qu'en dernière extrémité, la honte au front ». Les grincheux oublient cependant que l'asile est aussi une affaire juteuse pour le secteur privé : en 1991, l'État fédéral a dépensé 614 millions de francs (près de 2,5 milliards de FF) pour les requérants, dont une grande partie est immédiatement recyclée dans l'hôtellerie, l'immobilier (location de chambres et d'appartements) et le petit commerce. De nombreux hôtels de moyenne catégorie ne vivent que de leurs revenus.

Reste que le racisme se manifeste. Un rapport sur l'extrémisme en Suisse, publié par le conseil fédéral (gouvernement), le 24 mars dernier, dénombre 27 actions contre des demandeurs d'asile en 1990 et 77 en 1991 (attentats, incendies, agressions, etc.). Pour les trois permiers mois de 1992, on compte déjà 11 attentats. Actions parfois inspirées par des mouvances d'extrême-droite, mais jugées avec beaucoup d'indulgence par la justice. Le gouvernement est « inquiet », mais ne sait pas quoi faire. Il va proposer un article de loi « contre le racisme » (le Code pénal est aujourd'hui lacunaire), et envisage même — suprême audace — d'adhérer à la Convention des Nations unies sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, datant de... 1965.

Associations et églises
à la rescousse

À chaque acte de violence contre des demandeurs d'asile répond un concert de voix indignées. La gauche, les groupes de solidarité, les organisations d'entraide ou religieuses s'émeuvent et crient au loup. L'asile étant devenu un thème électoral, aux vagues xénophobes s'opposent des voix qui demandent une véritable politique d'immigration (qui laisse, par exemple, aux étrangers la possibilité de venir travailler en Suisse durant une période limitée).

Le monde associatif et caritatif s'est beaucoup mobilisé pour la défense des droits des requérants d'asile, depuis des années. Dans quelques cantons, la Croix-Rouge a même accepté de gérer toute leur prise en charge, au risque d'être en porte-à-faux avec sa vocation de neutralité face au pouvoir. Dans certains cas, des particuliers ou des églises ont même défié des décisions de renvoi en cachant les expulsés (souvent des familles intégrées).

Ces groupes informent, conseillent, réconfortent et font leur possible. À l'entrée du centre d'enregistrement de Genève par exemple, la caravane d'un service œcuménique (« tolérée » par le centre) procure un abri aux nouveaux arrivants, en attendant leur acceptation dans le centre. Sans cet abri, ils attendraient dehors, par n'importe quel temps, sans toilettes, sans moyens de se reposer ou de se désaltérer.

Mais le gros du travail des œuvres d'entraide consiste à conseiller les requérants et à veiller au bon déroulement de la procédure. Si leur présence dans les centres d'enregistrement n'est plus tolérée depuis 1991 (sans explication), une place leur est reconnue par la loi lors de l'audition cantonale, la plus importante. Les œuvres d'entraide s'attachent en outre à étudier et critiquer les textes de loi en la matière.

Une organisation comme le Centre social protestant (CSP), à Genève, a ainsi vertement attaqué les diverses moutures de lois et arrêtés sur l'asile. Elle observe que les textes se font de plus en plus restrictifs : la procédure perd en fiabilité à mesure qu'elle s'accélère, les motivations sommaires deviennent la règle, les permis humanitaires se raréfient, les fonctionnaires sont poussés au rendement, etc.

De plus, comme partout en Europe, la situation dans les aéroports (où les ouvres d'entraide n'ont pas accès) est considérée comme scandaleuse, puisque la police peut retenir, sans aucun autre contrôle, des requérants en « zone grise ». La police, elle, affirme ne prendre aucune décision de renvoi sans en référer à l'Office des réfugiés (par fax), mais c'est alors le « droit d'être entendu » du (pré-)requérant qui n'est pas pris en compte.

La Suisse officielle (qui estime n'avoir pas à rougir de la manière dont elle traite « ses » requérants, en comparaison avec ses voisins) tente d'ailleurs d'aligner ses textes et ses actes sur l'espace Schengen (dont elle ne peut faire partie tant qu'elle n'est pas membre de la Communauté européenne). Et il est révélateur de constater que la commission d'experts chargée d'étudier le « contrôle des personnes à la frontière » (face à l'Europe unie) traite sur la même lancée des trafiquants de drogue, des terroristes et des requérants d'asile.

Dérive

L'administration est aussi régulièrement critiquée sur les motifs de refus. Par exemple, les enquêtes complémentaires (lorsqu'elles ont lieu) se fondent souvent sur l'avis des représentants diplomatiques helvétiques dans les pays de provenance des requérants. Il est de notoriété publique que ces diplomates connaissent souvent mal les activités politiques sur le terrain, qui plus est hors de la capitale.

Ainsi, le statut de réfugié avait été refusé à un Zaïrois parce qu'il avait affirmé être membre de l'Union pour la démocratie et le progrès social (UDPS) en 1982, date à laquelle, affirmait l'ambassade suisse sur place, l'UDPS n'était pas encore née. Durant son recours, l'intéressé a pu expliquer qu'avant d'être un parti, l'UDPS était un cercle de réflexion, dès 1980.

Autre exemple, plus récent, concernant un Albanais du Kosovo : parmi les motifs de refus d'asile, « les allégations de l'intéressé selon lesqu'elles il aurait porté un masque (à gaz, ndlr.) lors de certaines manifestations doivent être sérieusement mises en doute car, à notre connaissance, une telle pratique n'existe pas au Kosovo ». Manque de chance, le CSP a pu trouver à l'agence Keystone une photo d'un manifestant au Kosovo... avec masque à gaz.

Le requérant a donc intérêt à avoir une excellente mémoire des dates, si possible des preuves écrites de sa persécution, voire un certificat de torture en bonne et due forme.

Si les organisations d'entraide s'inquiètent de la dérive de la procédure et des motifs de refus, elles ne sont toutefois pas aveugles : il est vrai qu'une grande partie des étrangers qui viennent en Suisse demander l'asile ne tombent pas dans cette catégorie très précise.

Mais alors, clament ces organisations, que le gouvernement émette au moins des signaux cohérents en direction des migrants. Or, c'est tout le contraire, estime le Centre social protestant.

Les décisions « sont motivées aujourd'hui d'une manière tellement arbitraire et avec un tel mépris des réalités locales, qu'elles rendent les recours inévitables et que le message qui en résulte devient indéchiffrable pour ceux qui en reçoivent les échos dans les pays d'origine (...). La Suisse a fait de l'asile une loterie. Et le propre d'une loterie, c'est que chacun vient y tenter sa chance ».