Plein Droit n° 5, novembre 1988
« Immigrés : police, justice, prisons »

Les oubliés de l'amnistie

Jean Quatremer

Les mesures de clémence traditionnelles lorsque s'ouvre un nouveau septennat ont produit des effets inattendus sur les étrangers. S'ils ont bénéficié, au même titre que les François, de la grâce présidentielle du 17 juin accordant des remises de peine, et de la loi d'amnistie du 21 juillet, les délits d'entrée et de séjour irréguliers n'ont pas été amnistiés en tant que tels, comme ils l'avaient été en 1981. De sorte que la grâce ou l'amnistie se sont parfois traduites, pour les étrangers, par un éloignement précipité du territoire.

On mesure le chemin parcouru ! Alors qu'en 1981, l'une des premières mesures du gouvernement issu des élections de mai-juin avait été de stopper immédiatement toute expulsion d'étranger, avant de régulariser une partie de la population clandestine, en 1988 un des premiers actes du gouvernement Rocard a été d'organiser le départ « en douceur » de plusieurs centaines d'étrangers.

Bien sûr, le gouvernement a beau jeu d'affirmer que ces départs ne sont que l'effet mécanique de la grâce présidentielle du 17 juin et de la loi d'amnistie du 21 juillet dernier, et non les prémisses d'un quelconque durcissement à l'égard des étrangers. De fait, l'allégement ou la suppression des peines de prison a simplement avancé la date du départ forcé de ces étrangers.

Pourtant, il aurait été techniquement possible de gracier ou d'amnistier les délits d'entrée ou séjour irréguliers, les interdictions du territoire, voire les expulsions. En mesurant sa générosité à l'égard de ces étrangers frappés d'une « mesure d'éloignement » , le gouvernement a donné une indication sans ambiguïté de ce que sera sa politique d'immigration : la rupture avec la politique du gouvernement Chirac n'est pas à l'ordre du jour, non plus que l'abrogation de la loi Pasqua du 9 septembre 1986 relative à l'entrée et au séjour des étrangers.

Un retour anticipé vers le pays

Le décret de grâce présidentielle du 17 juin 1988 [1] continue et continuera de produire ses effets pendant quelque temps, en raison du système retenu : une remise de peine de sept jours lorsque la durée de détention restant à subir est d'un mois, de sept jours par mois dans les autres cas, la remise de peine totale ne pouvant en aucun cas excéder quatre mois. Une grâce au fonctionnement complexe, mais qui présente l'avantage d'étaler les sorties dans le temps et d'éviter ainsi l'effet de masse.

Bien entendu, les étrangers tout comme les Français ont pu bénéficier de ces libérations anticipées. Mais la grâce a eu aussi pour effet d'accélérer le départ des étrangers frappés d'une mesure d'éloignement, le pardon présidentiel n'ayant pas été jusqu'à gracier interdictions du territoire et autres reconduites à la frontière.

Si l'on comprend bien, la peine de prison qui s'applique à tous, Français et étrangers, est considérée comme moins grave qu'une mesure d'éloignement qui ne peut frapper qu'un étranger. De fait, les délits de séjour irrégulier sont considérés comme socialement insupportables, puisqu'exclus de la grâce. À cet égard, la grâce poursuit les mêmes buts qu'une loi d'amnistie. Bref, dans la France des années 80, être démuni de carte de séjour pour un étranger est le summum de la criminalité.

Parmi les étrangers graciés, 621 étaient frappés d'une mesure d'éloignement [2]. Les causes de cet aller simple sont diverses

• 432 ont été condamnés par un juge à une peine d'interdiction temporaire du territoire (soit pour séjour irrégulier : d'une durée maximale de 3 ans (art. 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945) ; soit pour « refus d'embarquer » : d'une durée maximale de 10 ans (art. 27 de l'ordonnance du 2 novembre 1945) ; soit pour usage de stupéfiants : d'une durée de 2 à 5 ans (art. L 630-1 du Code de la santé publique) — les statistiques ne faisant pas la distinction entre ces 3 motifs.

• 15 étrangers sont sous le coup d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière pour entrée ou séjour irrégulier (art. 22 de l'ordonnance du 2 novembre 1945).

• 97 sont frappés d'un arrêté d'expulsion signé par le ministre de l'intérieur pour « menace à l'ordre public » (art. 23 à 26 de l'ordonnance du 2 novembre 1945).

• 34 ont été condamnés à une interdiction définitive du territoire français pour trafic de stupéfiants (art. L 630-1 du Code de la santé publique).

• enfin, 15 ont été condamnés à une reconduite à la frontière par un juge judiciaire (ancien art. 19 de l'ordonnance du 2 novembre 1945). Ces témoins du passé sont encore présents en France car ils ont été condamnés pour d'autres motifs [3].

La très grande majorité des étrangers ayant fait les frais de cette opération de « retour anticipé vers le pays » sont donc des personnes démunies de titre de séjour. Ce bilan fait nettement apparaître que les juges n'hésitent pas à prononcer en masse des interdictions du territoire.

Ce qui n'est guère étonnant, puisque la loi Pasqua ne permet pas au juge de prononcer une simple reconduite à la frontière : s'il veut éviter que l'étranger ne se retrouve dans la nature sans papiers, il ne peut que l'interdire du territoire, alors qu'auparavant le juge pouvait graduer la répression. Autre facteur qui concourt à l'inflation de ce type de peine : c'est un moyen commode de contourner l'interdiction de reconduire à la frontière certaines catégories d'étrangers, énumérées à l'article 25 de l'ordonnance de 1945.

Parmi les 621 étrangers obligés de quitter la France, la très grande majorité est d'origine maghrébine : 66 % pour être précis (171 Algériens, 168 Marocains et 71 Tunisiens). En dehors de ce gros contingent, près de deux dizaines de nationalités sont représentées : 37 ressortissants de la CEE (dont 14 Espagnols et 12 Portugais), 18 Zaïrois, 19 Maliens, 18 Sénégalais, 11 Cap-Verdiens, 6 Chinois, etc...

Reste que le bilan de ces reconduites à la frontière n'est guère brillant pour le gouvernement : selon le ministère de la justice, sur la base de 821 graciés (voir note 2), il n'y a eu que 188 reconduites effectives et 64 refus d'embarquement. Soit un taux d'exécution de 22 %, contre 60 % en temps normal.

Amnistie :
pas d'excès de générosité

La grâce présidentielle a largement inspiré les principes de la loi d'amnistie du 20 juillet 1988, du moins en ce qui concerne les délits d'entrée et de séjour irréguliers, délits que seuls peuvent commettre, par nature, les étrangers. Ceux qui espéraient que le Parlement se montrerait plus généreux que le Président de la République en ont été pour leurs frais.

Alors qu'en 1981, les délits d'entrée ou de séjour irréguliers avaient été amnistiés en tant que tels (art. 2-10 de la loi du 4 août 1981 ([4]), en 1988 les étrangers devront se contenter de l'amnistie « au quantum » (soit 4 mois ferme ou 12 mois avec sursis). Le gouvernement et le Parlement n'ont pas été jusqu'à exclure ce type de délits du bénéfice de l'amnistie, mais on peut se demander si la voie n'est pas tracée... Conséquence logique du refus d'amnistier ces délits les peines complémentaires d'interdiction du territoire n'ont pas non plus été amnistiées de plein droit. Ni les reconduites à la frontière judiciaires ou administratives, alors que rien ne s'y s'opposait.

Pierre Arpaillange, garde des Sceaux, a expliqué ainsi, devant le Sénat, puis l'Assemblée Nationale, la générosité comptée du gouvernement : la loi d'amnistie « intervient dans un contexte tout autre que celui de 1981. Alors, l'État français devait à l'honneur et à l'humanité de maintenir sur son territoire les étrangers qui, dans des conditions très difficiles, avaient pris part à l'essor économique de la France. Des mesures importantes de régularisation ont donc été prises. Maintenant, il importe que les étrangers qui ont satisfait à nos lois puissent vivre en France en pleine sécurité et en toute tranquillité. Mais nous ne pouvons faire face aux charges de toutes natures que nous impose la présence irrégulière sur notre territoire de trop nombreux étrangers, qu'aucune raison impérieuse n'a déterminés à y pénétrer ». Bref, la lutte contre l'immigration clandestine prime toute autre considération.

Problème : le garde des Sceaux feint de croire que les étrangers condamnés pour entrée ou séjour irréguliers sont tous des primo-immigrants. Or de nombreux étrangers frappés d'une interdiction du territoire ou d'un arrêté de reconduite à la frontière l'ont été à la suite de la loi Pasqua, venue restreindre l'ordonnance de 1945 telle qu'elle résultait des lois du 29 octobre 1981 et du 17 juillet 1984. Cette loi a précarisé le séjour des étrangers présents en France de longue date ou ayant vocation à y vivre, notamment en restreignant les catégories d'étrangers ayant droit à une carte de résident d'une durée de 10 ans délivrée et renouvelée automatiquement, ainsi que les catégories d'étrangers non reconductibles à la frontière et non expulsables — catégories qui ne se recoupent pas dans tous les cas.

Les méfaits de la loi Pasqua

Ainsi, on se souvient, l'administration peut désormais refuser de délivrer une carte de résident « de plein droit », et même une carte de séjour temporaire (valable un an), à un étranger dont la présence « constitue une menace pour l'ordre public », par exemple, au père étranger d'un enfant français. Néanmoins, celui-ci reste non reconductible à la frontière et non expulsable (sauf « urgence absolue ») ; mais il reste passible d'une peine de prison d'un mois à un an et/ou d'une amende de 180 à 15 000 F... et d'une interdiction du territoire d'un maximum de trois ans qui, elle, entraîne de plein droit reconduite à la frontière !

Ou encore : avant la loi Pasqua, l'étranger qui vivait en France depuis l'âge de 10 ans avait droit à une carte de résident. Depuis cette date, il n'y a plus droit s'il a été condamné à une ou plusieurs peines de prison d'un total de six mois ferme ou un an avec sursis. Il peut donc être reconduit à la frontière.

Ou encore : le conjoint étranger d'un Français n'a droit désormais à une carte de résident qu'au terme d'un an de mariage. Dans l'intervalle rien n'est prévu. Il pourra donc être reconduit à la frontière s'il n'obtient pas de carte de séjour temporaire, ...qu'on lui refusera s'il est démuni d'un visa de long séjour.

On pourrait continuer longtemps l'énumération des situations instables engendrées par la loi Pasqua et son application (voir Plein Droit, n° 1, octobre 1987).

Or, la loi d'amnistie aurait été le moyen privilégié d'apurer l'héritage de la loi Pasqua. Sans amnistier l'ensemble des délits de séjour irrégulier et assumer l'opération de régularisation qui s'en serait suivie, le gouvernement et le Parlement auraient pu, par exemple, amnistier les immigrés appartenant à l'une des catégories bénéficiant d'une carte de résident de plein droit ou à une catégorie non expulsable et non reconductible sous l'empire de la loi du 29 octobre 1981.

On sait qu'il n'en a rien été. Le gouvernement a cependant fait une concession aux associations antiracistes et de défense des droits de l'homme — qui n'ont pris que tardivement conscience du danger — en acceptant que les mineurs condamnés à une interdiction du territoire soient amnistiés. Une concession qui « ne mange pas de pain », puisque moins d'une dizaine de personnes étaient concernées (le ministère de la Justice est incapable de fournir le chiffre précis). Le gouvernement actuel assume sans beaucoup d'états d'âme les expulsions de l'ère Pasqua.

Pire : la loi d'amnistie invite à penser que certaines infractions sont considérées comme troublant davantage l'ordre social — et donc insusceptibles de pardon — lorsqu'elles sont commises par des étrangers. Par exemple, l'usage de stupéfiants est puni d'une peine de prison et d'amende, peines auxquelles s'ajoutent une interdiction du territoire de deux à cinq ans pour les seuls étrangers (art. L 630-1 Code de la santé publique). L'étranger tout comme le Français, bénéficiera de l'amnistie (ou de la grâce) pour la peine principale de prison et d'amende ; mais il devra quitter la France... Et cela, quelle que soit la durée de son séjour antérieur sur le territoire. La lutte contre l'immigration clandestine aboutit ainsi à de bien curieuses discriminations qui, semble-t-il, ont échappé aux auteurs de l'amnistie.

La grâce amnistiante

Une soupape de sûreté a néanmoins été prévue : les étrangers condamnés à une interdiction du territoire et qui « peuvent justifier d'une situation particulièrement digne d'intérêt, notamment sur le plan individuel ou familial » pourront demander à bénéficier d'une « grâce amnistiante » accordée par le Président de la République.

Si l'étranger est en prison, il est « informé de cette possibilité le jour de l'entrée en vigueur de la loi ». La demande de grâce doit être présentée « le jour même ». La décision du Président de la République doit intervenir dans les huit jours. En attendant, la prise d'effet de l'amnistie est retardée en ce qui le concerne : il restera en prison jusqu'à la décision finale. Si l'étranger n'est pas en prison, il dispose alors d'un délai d'un an pour présenter sa demande.

Outre que ce système repose entièrement sur le bon vouloir de l'administration pénitentiaire chargée de recenser et d'informer dans un temps très bref les étrangers concernés, une amnistie individuelle est totalement soumise au bon vouloir du prince. On peut d'ailleurs s'interroger — ainsi que l'ont fait certains députés de l'opposition — sur la place d'une telle procédure dans une loi d'amnistie, puisque de toute façon, le Président de la République dispose du droit de grâce.

Cette « grâce amnistiante », à laquelle tenait tout particulièrement François Mitterrand, n'a, de toutes façons, pas rempli son rôle. Mauvaise information et interprétation restrictive du ministère de la Justice se sont conjuguées pour aboutir à cet échec.

Parmi les 263 étrangers frappés d'une mesure d'éloignement qui ont bénéficié de l'amnistie, 157 avaient été condamnés à une interdiction temporaire du territoire et 21 à une interdiction définitive. Le décret de grâce du mois de juin explique ce nombre réduit d'étrangers [5]. Or, seules 50 personnes ont demandé à bénéficier de la grâce amnistiante. Ce peu d'empressement est curieux, un étranger ne risquant rien à solliciter une telle mesure. En outre, sur ces 50 requêtes, 31 ont été jugées irrecevables en la forme — défauts de pièce — ou au fond. Car le ministère de la Justice a estimé, dans une circulaire du mois de juillet, que seuls les libérables — « au quantum » ou « au réel » — pouvaient bénéficier éventuellement de la grâce amnistiante... En clair, cela signifie qu'en réalité, une vingtaine d'étrangers seulement sur les 178 qui en remplissaient les conditions ont demandé à être graciés de leur interdiction du territoire.

L'explication la plus probable est que l'administration n'a pas fait son travail d'information. Sur les 19 demandes de grâce qui ont finalement abouti sur le bureau du Président de la République, seules deux ont été rejetées. Bref, la « grâce amnistiante » se résume à une vaste opération « poudre aux yeux » , destinée à calmer les défenseurs des droits des immigrés.

De la poudre aux yeux

On le reconnaît d'ailleurs, à mots couverts, au ministère de la Justice « matériellement, nous savions dès le départ que cela ne pouvait pas fonctionner » .

En dehors des interdits du territoire, 63 étrangers ayant bénéficié de l'amnistie étaient frappés d'un arrêté d'expulsion (antérieur, pour la grande majorité, au 8 mai), 9 étaient en attente de passage devant la commission d'expulsion, 5 faisaient l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière préfectorale, 7 d'une décision judiciaire de reconduite [6]. La majorité de ces étrangers se trouvaient en région parisienne (91) et dans les Bouches-du-Rhône. On retrouve aussi la même proportion de Maghrébins que lors de la grâce plus de 69 % (73 Algériens, 71 Marocains, 39 Tunisiens).

Quant au taux d'exécution, bien que le ministère de l'intérieur ne nous ait pas communiqué les chiffres, on peut sans se tromper affirmer qu'il ne doit pas être supérieur à celui des grâces, soit un peu plus de 22 %.

Ironie du sort : la grâce et l'amnistie, présentées comme sans faiblesse face à ce que d'aucuns présentent comme le fléau des temps modernes, l'immigration clandestine, auront contribué à accroître la population clandestine, la plupart des reconduites et expulsions n'ayant pu être exécutées. Ce qui montre, au passage, les limites de la répression en ce domaine.

Notes

[1] Les décrets de grâce présidentielle ne sont jamais publiés.

[2] Ce chiffre a été arrêté le 29 juin et concerne les détenus libérables jusqu'au 31 juillet (source : ministère de l'intérieur). Selon le ministère de la Justice, le chiffre arrêté le 26 juillet indique que 821 étrangers ont pu bénéficier de la grâce. Impossible de connaître la ventilation en fonction de la nature de la mesure d'éloignement. Aussi nous appuyons-nous sur les chiffres du ministère de l'intérieur qui ont le mérite d'indiquer les grandes tendances, même si, curieusement, les statistiques ne semblent pas avoir été mises à jour depuis la fin du moins de juin...

[3] 28 cas sont « indéterminés », les préfets ayant omis de préciser la nature de la mesure d'éloignement.

[4] II est vrai que sous l'empire de la législation en vigueur avant la loi du 29 octobre 1981, l'interdiction du territoire n'existait pas.

[5] Effet pervers de la grâce : les étrangers graciés frappés d'une mesure d'éloignement n'ont pas eu le loisir de demander à être graciés de leur interdiction du territoire... Et le Président de la République n'a accordé aucune grâce de ce type.

[6] Plus un cas indéterminé.