Circulaire du 17 novembre 1999

La loi n°98-349 du 11 mai 1998, relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, exprime notamment dans le domaine pénal cette double préoccupation.

• D'une part pour assurer une meilleure effectivité de l'exécution des décisions d'interdiction du territoire, la loi insiste sur la nécessaire coopération entre les services pénitentiaires et les autorités de police en facilitant pendant la détention, l'identification des détenus étrangers en vue de leur éloignement (nouvel article 724-1 du CPP). De plus, l'article 35bis de l'ordonnance de 1945 a été complété de façon que l'interdiction du territoire prononcée à titre de peine principale et assortie de l'exécution provisoire, entraîne de plein droit la rétention administrative.

• D'autre part, la loi a pour objectif explicite de mieux prendre en compte la situation personnelle et familiale des étrangers. Sans détailler l'ensemble des articles de l'ordonnance de 1945 qui ont été modifiés pour cela, il convient de mentionner particulièrement l'article 37 de la loi du 11 mai 1998 qui a modifié l'article 131-30 du code pénal. La nouvelle rédaction de cet article fait désormais obligation au juge de motiver, dans certains cas déterminés, la peine d'interdiction du territoire français non seulement au regard de la gravité de l'infraction mais également de la situation personnelle et familiale de l'étranger condamné.

La peine d'interdiction du territoire français, qui a été introduite dans notre droit par la loi du 31 décembre 1970 modifiant le code de la santé publique a vu son champ d'application progressivement étendu à de nombreuses infractions.

Elle est ainsi souvent appliquée en matière d'infractions à l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. Elle est également prononcée, souvent à titre de peine complémentaire, à l'encontre de personnes prévenues d'infractions autres, réprimées par le code pénal ou des lois pénales annexes.

Cette peine, dont la principale caractéristique est de n'être applicable qu'aux personnes de nationalité étrangère, a donc vocation à s'appliquer tant à des étrangers venant d'arriver sur le territoire national qu'à des étrangers ayant avec la France des liens anciens et étroits. Il importe donc que les poursuites judiciaires tiennent compte de la très grande hétérogénéité des situations individuelles.

Ces situations peuvent être prises en compte de deux manières :

• Compte tenu du rôle respectif des autorités administratives et judiciaires, la loi du 11 mai 1998 indiquait, dans son exposé des motifs, qu'un étranger en situation irrégulière devait normalement être reconduit à la frontière. Aussi, l'éloignement des étrangers en situation irrégulière étant assurée par la procédure de reconduite à la frontière, il convient d'exercer les poursuites pénales visant à l'interdiction du territoire, en cas de réitération de l'entrée et du séjour irrégulier ou lorsque les étrangers en situation irrégulière ont aussi commis une autre infraction de nature correctionnelle ou criminelle ou faisant l'objet de recherches judiciaires ou de convocations en justice pour d'autres causes.

• Compte tenu des conséquences de la mesure d'interdiction du territoire sur le plan humain, il revient, en tout état de cause, aux juridictions d'apprécier, dans le respect des engagements internationaux souscrits par la France, la nécessaire proportionnalité entre l'atteinte à la situation privée et familiale de l'étranger qu'elle est susceptible d'occasionner et les impératifs liés à la préservation de l'ordre public. Par suite, il conviendra de donner toutes instructions utiles aux procureurs de la République de vos ressorts pour que leur politique d'action publique tienne compte, autant qu'il est possible, du degré d'intégration personnelle et familiale en France des étrangers susceptibles d'encourir une peine d'interdiction du territoire français.

Plus généralement, les parquets généraux et les parquets s'assureront d'un véritable respect du principe de nécessité et de proportionnalité de la sanction d'interdiction du territoire français (I).

Pour atteindre cet objectif, il importe que soit assurée l'information des étrangers encourant une telle peine sur leurs droits et les particularités inhérentes à cette sanction, et que soient améliorées, au stade de l'enquête et de la comparution devant le tribunal, les modalités de recueil des éléments de personnalité sur la situation sociale des intéressés (II).

Enfin, il parait indispensable de clarifier et d'harmoniser les pratiques en matière de traitement des requêtes en relèvement de telles peines (III).

I. - Le respect du principe de proportionnalité de la peine d'interdiction du territoire français et la prise en compte des exigences de l'article 8 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme

I.1. - Le respect du principe de proportionnalité de la peine d'interdiction du territoire français

Cette règle constitutionnelle, issue de l'article 8 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789, doit être conjuguée avec le principe général de personnalisation des peines consacré par notre droit pénal et rappelé par l'article 132-24 du code pénal.

Les spécificités de la peine d'interdiction du territoire français donnent à ces exigences générales un relief particulier.

En effet, comme pour toute peine, la nécessité d'assurer la personnalisation de la sanction doit amener les parquets à exclure, dans leurs réquisitions, toute automaticité qui serait fondée sur le seul constat que la peine est encourue et que le prévenu est de nationalité étrangère.

La peine d'interdiction du territoire français n'est nécessaire que si elle est proportionnée à la gravité de l'infraction ou des infractions poursuivies, dont la sanction exige l'éloignement de l'auteur du territoire national. Tel est le cas, par exemple en matière d'infractions à la législation sur les étrangers, si le prévenu s'inscrit dans un processus de réitération voire de récidive.

Par conséquent, les réquisitions en vue de voir prononcer une peine d'interdiction du territoire français à l'encontre d'un délinquant étranger ne peuvent pas être systématiques mais strictement adaptées à la situation de l'intéressé, à son passé pénal et à sa situation personnelle.

Une interdiction du territoire français à temps limité et a fortiori une interdiction définitive ne peuvent valablement se justifier que si le trouble inhérent à l'infraction commise par le délinquant rend incompatible avec les nécessités de l'ordre public, le maintien de sa présence sur le territoire, pour une certaine durée ou de manière définitive, en particulier quand ses liens avec la France sont importants et constitués depuis une longue période.

I.2. - Le respect du droit à 1a vie familiale et privée reconnu par l'article 8 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales

I.2.1. - Des principes clairement affirmés par la loi et la jurisprudence

Le droit à mener une vie familiale normale a été explicitement consacré par le Conseil constitutionnel comme un principe à valeur constitutionnelle (DC n°93-325 du 13 août 1993). Ce principe a été aussi consacré par nos cours suprêmes, le Conseil d'Etat par l'arrêt Gisti en date du 8 décembre 1978 et la Cour de cassation par les arrêts de la chambre criminelle en date du 23 octobre 1991 et du 19 décembre 1995.

Ce principe est également clairement affirmé aux termes de l'article 8 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés Fondamentales qui stipule :

"Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile, de sa correspondance.
Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique est nécessaire à la sécurité nationale, à la santé publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui."

La Cour Européenne, selon sa jurisprudence constante, rappelle que les Etats contractants ont le droit de contrôler, en vertu d'un principe de droit international bien établi et sans préjudice des engagements découlant pour eux de traités, l'entrée, le séjour et l'éloignement des non-nationaux (cf. par exemple Cour Européenne des Droits de l'Homme, arrêts Moustaquim c/ Belgique du 18 février 1991, série A n°193, p.19, §43 ; Beldjoudi c/ France du 26 mars 1992, série A n°234-A, p.117, §74 et Boughanemi c/ France du 24 avril 1996, p.609, §41, Recueil des arrêts et décisions 1996-II ; Mehemi c/ France du 26 septembre 1997, §34, Recueil 1997 ; Le Boujaïdi c/ France du 26 septembre 1997, §39, Recueil 1997 ; Aïcha Dalia c/ France du 19 février 1998 ; Karim Djaid c/ France du 9 mars 1999, décision sur la recevabilité, p.10).

Toutefois, leurs décisions en la matière peuvent porter atteinte dans certains cas au droit protégé par l'article 8 de la Convention relatif au respect de la vie privée et familiale.

La Cour Européenne des Droits de l'Homme a consacré l'applicabilité de cet article 8 aux mesures d'éloignement des étrangers auteurs d'infractions pénales.

La Cour de Strasbourg s'attache à contrôler la proportionnalité de la mesure au regard des liens sociaux établis par l'étranger en France au moment où la juridiction nationale statue.

Il convient de souligner que les critères d'application de la notion de vie privée et familiale ont été précisés par la jurisprudence de la Cour. Celle-ci fait prévaloir une conception de la notion de famille limitée aux rapports entre parents et enfants mineurs. Elle admet néanmoins l'existence du lien familial indépendamment d'une cohabitation avec l'enfant pour peu qu'il existe des relations affectives suivies. Elle n'établit aucune distinction entre enfants légitimes ou naturels. En principe, la jurisprudence européenne ne prévoit pas de dissociation entre la notion de vie familiale et celle de vie privée. Toutefois, l'appréciation portant sur la réalité de la vie familiale et privée doit s'entendre comme l'examen attentif de sa situation personnelle, c'est à dire de l'ensemble des liens sociaux établis par l'étranger en France, mais aussi comme l'analyse des liens éventuellement conservés avec le pays d'origine.

Ces critères doivent être confrontés, au cas par cas, à la gravité de l'infraction commise. La Cour Européenne reconnaît une gravité particulière aux infractions commises en matière de législation sur les stupéfiants, d'agressions sexuelles et de proxénétisme.

Les impératifs d'ordre public peuvent l'emporter sur les considérations d'ordre privé et familial lorsque la gravité de l'infraction est particulièrement sensible. Dans son arrêt Mehemi contre France (26 septembre 1997), la Cour conçoit que les autorités fassent preuve d'une grande fermeté à l'égard de ceux qui contribuent activement à la propagation du fléau de la drogue, au vu de ses ravages dans la population (paragraphe 37).

Cependant, la Cour a conclu à la violation de l'article 8, dans le cas d'espèce, aux motifs que le requérant étant né en France, la sanction d'interdiction définitive du territoire était disproportionnée eu égard « à l'absence d'attaches du requérant avec son pays d'origine, à l'intensité de ses liens avec la France et surtout au fait que la mesure prise à son encontre a eu pour effet de le séparer de ses enfants mineurs et de son épouse ».

La rigueur du contrôle exercé par la Cour de Strasbourg est nettement plus forte lorsque la mesure d'interdiction prononcée est définitive.

I.2.2. - Des orientations de politique pénale permettent d'assurer le respect du principe posé par l'article 8 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme

Les parquets doivent, dans le cas d'une mesure d'interdiction judiciaire du territoire national, veiller autant qu'il est possible, au juste équilibre entre les intérêts en présence, c'est-à-dire entre celui dû au respect de la vie privée et familiale des étrangers et celui tenant à la sauvegarde de l'ordre public et à la prévention des infractions pénales.

Les parquets doivent s'attacher à mettre en balance les éléments concrets fondés sur l'existence de liens sociaux avec la gravité de l'infraction poursuivie et l'ancrage de l'étranger dans la délinquance.

Ces éléments d'appréciation peuvent être utilement recherchés dans l'examen de l'ancienneté de la présence en France des parents de l'étranger, de la durée du propre séjour sur le territoire de l'intéressé, de la présence ou non de la fratrie en France, de la possession ou non par certains membres de la famille de la nationalité française et du comportement de l'étranger lui-même vis-à-vis de sa capacité à obtenir la nationalité française.

Doivent également être pris en considération, suivant les cas, la durée et les modalités de la scolarisation et des activités professionnelles de l'étranger, sa situation au regard du mariage ou du concubinage avec des personnes de nationalité française, la naissance ou non d'enfants en France, l'intensité de sa connaissance de la langue française et de la langue du pays d'origine, sa position au regard du service national et le nombre de voyages effectués dans son pays d'origine. Il n'y a en effet aucune commune mesure, au regard de l'intensité des attaches avec la France entre un étranger arrivé récemment et conjoint de français depuis peu, et un étranger arrivé en France en bas âge dont toute l'histoire personnelle, humaine, culturelle, scolaire, est indissociable de notre territoire.

La prise en compte par l'autorité judiciaire de l'ensemble de ces considérations revêt une importance toute particulière alors que le nombre des saisines de la Cour Européenne des Droits de l'Homme a tendance à s'accroître et que la publicité faite autour des condamnations de la France nuit à la crédibilité même de son système judiciaire.

II. - Développement de l'information des étrangers prévenus d'infractions réprimées par une peine d'interdiction du territoire français et amélioration des modalités de recueil des éléments d'information sur la situation sociale de l'intéressé

II.1. - Modalités d'information des étrangers sur les aspects spécifiques de la peine d'interdiction du territoire français

L'exercice effectif des droits de la défense, le respect du principe du contradictoire et la nécessité de recueillir auprès de l'étranger les éléments les plus précis possibles sur sa situation familiale et privée rendent primordiale l'organisation de l'information de l'étranger sur les aspects spécifiques de la peine d'interdiction du territoire français.

Aussi, vous veillerez à ce que les procureurs de la République prennent l'attache des services locaux de police ou de gendarmerie afin de définir les modalités d'information des étrangers susceptibles d'être condamnés à une peine d'interdiction du territoire. Un document écrit peut ainsi préciser les principales infractions pour lesquelles la peine d'interdiction du territoire français est encourue, la durée maximale de la peine prévue, le régime juridique du relèvement ainsi que l'existence de six catégories d'étrangers concernés par l'exigence de motivation spéciale prévue à l'article 131-30 du code pénal dans sa rédaction issue de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998.

Cette nouvelle modalité d'information est susceptible de faciliter, dès l'enquête de police, le recueil de certains éléments relatifs à la situation sociale de l'intéressé.

Cette information doit être complétée par une explication orale fournie à l'intéressé pour lui permettre notamment de faire valoir les éléments propres à sa situation.

Ces données de personnalité pourront ainsi être mentionnées dans la procédure, vérifiées dès le stade de l'enquête de police, complétées par les enquêteurs de personnalité et prises en compte par la juridiction répressive.

En outre, il apparaît indispensable d'engager, en liaison avec les représentants des barreaux, des initiatives visant à développer une sensibilisation particulière des prévenus étrangers encourant une telle peine. Ainsi, une réunion d'échange sur les problèmes propres posés par le prononcé et le relèvement des peines d'interdiction du territoire français peut être utilement organisée au sein du ressort de chaque tribunal de grande instance.

Les initiatives définies localement peuvent prendre la forme, le cas échéant, de permanences spécifiques assurées par des avocats spécialisés en matière de législation sur les étrangers.

II.2. - L'amélioration des modalités de recueil des éléments d'information sur la situation sociale de l'étranger

Le respect du principe posé par l'article 8 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme impose que soient perfectionnées les modalités de recueil des éléments relatifs à la réalité des liens de l'étranger avec la France.

Cette exigence fondamentale est de nature à faciliter la motivation des décisions de justice.

Si au cours de l'enquête de police, des éléments particuliers relatifs à la personnalité de l'intéressé ont été recueillis, il est indispensable d'approfondir la connaissance de ces données par une enquête rapide de personnalité ordonnée sur le fondement de l'article 41 alinéa 6 du code de procédure pénale.

Dans ce cadre, le recours aux associations et organismes habilités doit être développé.

Le recueil des éléments doit notamment porter sur les critères caractérisant les liens de l'intéressé avec la France, sur la nature des indices définissant sa situation familiale et privée.

La rédaction d'un rapport synthétique et précis versé au dossier de la procédure rapportant les éléments recueilIis dans un questionnaire confidentiel est indispensable. Ce document doit également mentionner l'état des vérifications entreprises.

La définition d'une grille d'analyse spécifique peut utilement s'inspirer des critères retenus par la Cour Européenne des Droits de l'Homme.

De même, l'exigence de précision des informations recherchées est renforcée en ce qui concerne les catégories de personnes visées à l'article 131-30 du code pénal.

Il convient de rappeler à cet égard que la volonté du législateur exprimée dans cet article est de limiter la possibilité de prononcer une interdiction du territoire français à l'encontre d'un certain nombre d'étrangers ayant, en raison de leur situation familiale et personnelle, un lien de rattachement particulier avec la France, sauf circonstances exceptionnelles et motivation expresse de la décision.

III. - Définition de pratiques homogènes des parquets en matière de traitement des requêtes en relèvement des peines d'interdiction du territoire français

III.1. - Le régime juridique du relèvement de la peine d'interdiction du territoire français est défini de manière stricte

Le code de procédure pénale prévoit la faculté pour un ressortissant étranger ayant été condamné par une juridiction pénale à une peine d'interdiction du territoire français de solliciter le relèvement de cette interdiction dans les conditions précisées par les articles 702-1 et 703 du code de procédure pénale et par l'article 28 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France.

Il convient de rappeler que seules les interdictions du territoire français prononcées à titre de peine complémentaire peuvent faire l'objet d'une requête en relèvement, ce qui doit par ailleurs inviter les parquets à bien mesurer sur ce point la sévérité d'une interdiction du territoire requise à titre de peine principale.

De même, toute demande de relèvement ne peut être présentée à la juridiction compétente, à savoir celle qui a prononcé la condamnation, qu'à l'issue d'un délai de six mais après la décision initiale de condamnation. En cas de refus opposé à cette première demande, une nouvelle requête ne peut être présentée qu'après l'expiration d'un nouveau délai de six mois. Par ailleurs, la recevabilité de toute demande de relèvement est subordonnée à la résidence hors de France du requérant, condition qui ne s'applique pas lorsque l'étranger exécute en France une peine privative de liberté ou lorsqu'il fait l'objet d'un arrêté d'assignation à résidence (article 28 bis de l'ordonnance de 1945).

L'application de ces dispositions doit intervenir dans le respect de l'article 8 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, qui fonde également le contrôle de proportiormalité de la Cour de Strasbourg sur les contestations des décisions judiciaires refusant de relever un ressortissant étranger d'une peine d'interdiction du territoire français.

A titre d'exemple, la Cour de Strasbourg a considéré, dans son arrêt Dalia contre France en date du 19 février 1998, qu'un jugement refusant de relever une ressortissante étrangère d'une interdiction du territoire français définitive ne portait pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale de la requérante. Alors même que cette dernière était mère d'un enfant français, que sa mère, ses frères et soeurs résidaient en France elle avait néanmoins conservé des liens avec son pays d'origine où elle avait séjourné jusqu'à l'âge de 17 ou 18 ans. La Cour en déduit que sa nationalité algérienne ne constituait pas une simple considération juridique mais reposait sur certaines données sociales et affectives. De plus, la Cour observe que la naissance en France de l'enfant de l'intéressée est survenue alors qu'elle se trouvait irrégulièrement en France et qu'elle ne pouvait ignorer sa situation précaire. Enfin la Cour souligne que la mesure d'interdiction du territoire français résultait de sa condamnation sanctionnant un dangereux commerce d'héroïne qui pesait lourd dans la balance des intérêts en cause.

III.2. - Les principes de traitement des requêtes en relèvement doivent être harmonisées et respecter les orientations suivantes

Les parquets se doivent d'engager systématiquement une enquête pour vérifier les éléments avancés dans toute requête présentée en vue d'obtenir un relèvement d'une peine d'interdiction du territoire français et veiller à ce que ces investigations soient instruites avec célérité.

Ils doivent également s'attacher à ce qu'une information précise, et le cas échéant traduite, soit assurée à tout requérant présentant une demande manifestement irrecevable. Il s'agit sur ce point de préciser les motifs de l'irrecevabilité.

Les parquets veilleront à procéder à une saisine rapide de la juridiction compétente sur l'ensemble des requêtes en relèvement.

Il convient de souligner l'importance qui s'attache à la précision des réquisitions présentées lors de l'audience en chambre du conseil, eu égard en particulier aux exigences de l'article 8 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme.

Il est également indispensable de relever appel de tout jugement insuffisamment motivé, de toute décision dont il n'apparaît pas qu'elle ait donné lieu à une appréciation équilibrée entre la gravité des faits et le droit au respect de la vie familiale et privée.

Enfin, la cohérence de l'action des autorités publiques doit conduire les procureurs de la République à se rapprocher de l'autorité administrative afin de dresser localement un état des lieux précis sur l'exécution des peines complémentaires d'interdiction du territoire français et sur le bilan des relations entre les parquets, les services de l'administration pénitentiaire et les services des étrangers des préfectures afin notamment de développer des critères communs d'appréciation pour définir les cas pouvant justifier la prise d'un arrêté d'assignation à résidence facilitant la recevabilité des requêtes en relèvement.

Vous voudrez bien me rendre compte, sous le timbre de la direction des affaires criminelles et des grâces, de l'application des présentes instructions.

Elisabeth GUIGOU