Guide de l'entrée et du séjour des étrangers en France

Introduction (1/2)

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Présentation | Sommaire détaillé

1. Retour sur 1945
2. La fermeture des frontières
3. 1981 - 1986
4. De la première loi Pasqua à la loi Joxe
5. Pasqua bis, ter, quater...
6. Le réveil des « sans-papiers »

La dernière grande réforme en date de la réglementation relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France remonte à la loi Chevènement, dite aussi loi RESEDA (loi relative à l'entrée, au séjour des étrangers en France et au droit d'asile), du 11 mai 1998.

Celle-ci, tout en apportant certains assouplissements à la législation en vigueur, a laissé subsister un grand nombre des dispositions contestées des lois qui l'ont précédée : les lois Pasqua de 1993 et Debré de 1997.

Parmi les assouplissements on relève : la suppression, décidée par les députés, du certificat d'hébergement ; l'inscription dans la loi de l'"asile territorial", qui consiste à autoriser le séjour en France des étrangers dont la vie est menacée ou qui risqueraient d'être soumis à des traitements inhumains ou dégradants dans leur pays ; la possibilité d'accorder le statut de réfugié à ceux qui « luttent pour la liberté » sans entrer pour autant dans les critères (interprétés de façon particulièrement restrictive en France) de la Convention de Genève ; le droit pour ceux qui ont des attaches en France sans remplir les conditions d'obtention d'une carte de résident ou encore pour les étrangers malades d'obtenir une carte de séjour temporaire. D'autres dispositions visent à alléger le nombre et la densité des contrôles qui pèsent sur certaines catégories d'étrangers : les ressortissants de l'Union européenne, d'une part ; ceux dont l'intérêt personnel coïncide avec les intérêts de la France — investisseurs, intellectuels, chercheurs, boursiers du gouvernement français, artistes... — d'autre part.

Il n'y a pas pour autant rupture avec la logique qui prévalait antérieurement. La continuité se lit d'abord dans la systématisation de la délivrance de cartes de séjour temporaires, y compris aux étrangers qui ont des attaches en France, au détriment du statut de résident : si la loi ouvre plus largement la porte à des régularisations, c'est en consacrant la précarité de la situation des étrangers ainsi régularisés. Il y a continuité également sur le versant répressif : la « double peine » — qui consiste à prononcer l'expulsion ou l'interdiction du territoire de l'étranger condamné pour un délit de droit commun — n'est pas remise en cause ; l'allégation que l'étranger représente une menace pour l'ordre public continue à faire obstacle à toute délivrance d'un titre de séjour ; la plupart des dispositions naguère jugées scélérates de la loi Debré — mémorisation des empreintes digitales, confiscation des passeports... — sont conservées, la durée maximum de la rétention est portée de dix jours à douze jours...

Que l'on considère le contenu de la nouvelle législation ou le discours officiel, tout atteste que la façon d'appréhender l'immigration a finalement peu changé : l'objectif n'est plus « l'immigration zéro », mais une ouverture sélective des frontières aux étrangers dont la France a besoin.

Retour sur 1945

L'objectif était-il si différent quand, au lendemain de la seconde guerre mondiale, le gouvernement provisoire promulgua l'ordonnance du 2 novembre 1945, la même qui, modifiée à de nombreuses reprises, au gré des aléas de la politique et de l'économie, est toujours en vigueur aujourd'hui et fixe les grandes lignes de la législation concernant l'entrée et le séjour des étrangers en France ?

À l'époque, certes, on savait qu'on aurait besoin des étrangers pour combler le déficit en main-d'œuvre de l'économie française, et on s'apprêtait à les faire venir par centaines de milliers. Mais si l'on met à part la considération du nombre, la philosophie était en somme identique : l'immigration était conçue uniquement comme un moyen de procurer à la France en reconstruction la main-d'œuvre dont elle avait besoin.

À l'origine, l'ordonnance de 1945 confère à un organisme public, l'ONI (Office national d'immigration), rebaptisé plus tard OMI (Office des migrations internationales) le monopole de l'introduction en France de la main-d'œuvre étrangère : le but est de donner aux pouvoirs publics les moyens de mener une véritable politique d'immigration et d'éviter le retour aux pratiques de l'entre-deux guerres où les patrons, regroupés dans une « société générale d'immigration », s'étaient progressivement substitués à l'Etat dans ce domaine.

Mais les besoins de main-d'œuvre sont tels et la procédure prévue si lourde que la réglementation n'est guère respectée. Ainsi, en dépit des textes qui confèrent à l'ONI le monopole du recrutement et de l'introduction en France des travailleurs étrangers et subordonnent le droit au séjour à la production d'un contrat de travail dûment visé par les services de l'emploi, l'immigration spontanée, qu'on appellera plus tard « sauvage », est la règle : les travailleurs étrangers entrent en France sous couvert d'un simple passeport de touriste, ou même clandestinement ; ils trouvent sans peine à s'embaucher, et obtiennent ensuite aisément la carte de séjour et la carte de travail qui régularisent leur situation. Une proportion croissante d'étrangers échappe au demeurant à ce monopole de plus en plus théorique de l'ONI : les Italiens, en tant que ressortissants de la CEE, les Algériens, auxquels, même après l'indépendance, les accords d'Evian reconnaissent la liberté de circulation et d'établissement ainsi que l'égalité des droits avec les Français, les Africains de l'ancienne Communauté, bénéficiaires eux aussi de la liberté d'établissement..

La fermeture des frontières

C'est à partir du début des années 70 que la « maîtrise des flux migratoires » va peu à peu devenir la préoccupation majeure des pouvoirs publics, à mesure que la situation économique se dégrade et que le chômage s'étend. Après le coup d'arrêt donné à la procédure de régularisation, en 1972, par les circulaires Marcellin-Fontanet (respectivement ministre de l'Intérieur et ministre du Travail) qui seront d'ailleurs partiellement annulées par le Conseil d'Etat trois ans plus tard, c'est la décision de suspendre l'immigration de travailleurs, prise en 1974 à la suite du premier choc pétrolier, qui va conduire logiquement à renforcer le dispositif de contrôle aux frontières et à refuser la délivrance de nouvelles autorisations de travail.

Parallèlement, la liberté d'établissement dont bénéficiaient les ressortissants des Etats ayant récemment accédé à l'indépendance est progressivement supprimée. Déjà, l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968 était venu encadrer la liberté de circulation des Algériens en contingentant l'arrivée de nouveaux travailleurs et en leur imposant, pour mieux pouvoir les contrôler, la détention d'un certificat de résidence. En novembre 1974, des circulaires prévoient que les travailleurs d'Afrique sub-saharienne ne pourront plus s'installer librement en France. Le processus se poursuit avec la signature, en 1985, d'un nouvel avenant à l'accord franco-algérien, qui rompt définitivement avec l'esprit et la lettre des accords d'Evian en supprimant pratiquement tout ce qui, dans le statut des Algériens, était plus favorable que le régime de droit commun.

Ces aménagements apparaissent cependant comme insuffisants : avec la loi du 10 janvier 1980, dite « loi Bonnet », on va, pour la première fois, toucher à l'ordonnance de 1945. Cette loi, adoptée dans un contexte marqué autant par les préoccupations sécuritaires que par le souci de lutter contre l'immigration clandestine, apporte au texte initial des modifications importantes. Elle rend plus strictes les conditions d'entrée sur le territoire ; elle fait de l'entrée ou du séjour irrégulier un motif d'expulsion au même titre que la menace pour l'ordre public, et permet par conséquent d'éloigner du territoire les "clandestins" ou ceux dont le titre de séjour n'a pas été renouvelé ; enfin, elle prévoit la double faculté de reconduire l'étranger expulsé à la frontière et de le détenir dans un établissement pénitentiaire pendant un délai pouvant aller jusqu'à sept jours s'il n'est pas en mesure de quitter immédiatement le territoire, donnant ainsi un fondement légal à des pratiques qui s'opéraient jusque là en marge de la loi.

Toutes ces mesures sont vigoureusement contestées par la gauche, alors dans l'opposition, qui dénonce le caractère excessivement répressif du dispositif mis en place : il n'est donc pas surprenant qu'aussitôt arrivée au pouvoir elle décide de mettre en chantier une nouvelle réforme de l'ordonnance de 1945.

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