La politique de l'immigration au prisme de la législation
sur les étrangers

par Danièle Lochak

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Texte publié dans « Les lois de l'inhospitalité », La Découverte, 1997. Reproduction interdite sauf pour usage personnel.

Si le droit ne peut pas, à lui seul, rendre compte des politiques d'immigration, il n'en fournit pas moins une clé d'analyse précieuse pour étudier ces politiques et repérer leurs évolutions. Plus que dans aucun autre domaine, en effet, la législation est ici directement et immédiatement subordonnée à des considérations qui reflètent fidèlement les buts et les moyens des gouvernants en la matière, mais aussi les aléas de la conjoncture politique et les variations de l'opinion publique.

On peut par conséquent lire l'histoire récente des politiques d'immigration à travers les changements de la législation sur les étrangers.

Du contrôle policier
au contrôle de la main-d'oeuvre

Le décret du 2 octobre 1888 impose pour la première fois aux étrangers séjournant en France une déclaration de résidence à la mairie. Cinq ans plus tard, la loi du 9 août 1893 perfectionne le système en instituant un registre d'immatriculation des étrangers dans chaque commune et en obligeant les personnes logeant des étrangers à en signaler la présence dans les vingt-quatre heures.

On passe du régime de la déclaration à celui de l'autorisation avec l'instauration, pendant la Première Guerre mondiale, de la carte d'identité d'étranger. Prévue par une circulaire de juin 1916, officialisée par un décret du 2 avril 1917, elle est directement inspirée par des considérations de police. Cette carte, délivrée par le préfet, et que doit posséder tout étranger de plus de 15 ans appelé à séjourner plus de quinze jours en France, doit être visée à chaque changement de résidence, de façon à contrôler la présence et le déplacement des étrangers sur le territoire. Le décret du 21 avril 1917 vient préciser, s'agissant des travailleurs, que la carte d'identité est délivrée sur présentation d'un contrat d'embauche visé par les services de placement.

Ce système va être par la suite aménagé en vue de permettre de contrôler non seulement le séjour mais aussi l'emploi des étrangers. La loi du 11 août 1926 impose à l'étranger qui veut travailler en France d'être en possession d'une carte d'identité portant la mention « travailleur », établie au vu d'un contrat de travail ; de leur côté, les employeurs n'ont pas le droit d'embaucher un travailleur qui n'est pas muni de cette carte. La réglementation sera appliquée de façon très variable en fonction du contexte économique et politique : libérale dans les périodes de plein emploi, rigoureuse en période de crise. Mais elle reste encore assez rudimentaire et ne permet en aucune façon aux pouvoirs publics de s'assurer une quelconque maîtrise de l'immigration ; tel n'est d'ailleurs pas son objet et, sauf pendant une brève période qui suit la Première Guerre mondiale, l'Etat reste cantonné dans un rôle de police tandis que ce sont les associations patronales, regroupées dans la Société générale d'immigration, qui détiennent le monopole de fait de l'immigration organisée.

Dans le contexte de crise dû à l'approche de la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement entreprend une refonte importante de la réglementation existante avec le décret-loi du 2 mai 1938, complété ou modifié à plusieurs reprises dans les mois qui suivent, notamment par le décret-loi du 12 novembre 1938. Ces textes tissent une surveillance policière intense autour de chaque étranger ; mais au-delà de leur contenu nettement répressif, ils représentent la première tentative pour réglementer tous les aspects de l'entrée et du séjour des étrangers en France : l'ordonnance du 2 novembre 1945 s'en inspirera sur beaucoup de points.

1945 : rupture et continuité

D'abord parce que lorsqu'on compare les dispositions de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France avec celles du décret-loi du 2 mai 1938, on constate des ressemblances frappantes entre les deux textes. L'ordonnance de 1945 se borne à gommer ou atténuer l'effet des dispositions les plus sévères précédemment en vigueur : elle n'est pas et n'a jamais été un texte libéral ; c'est une loi de police qui conserve un régime de contrôle et de répression.

Ensuite parce que la volonté d'encadrer l'immigration de main-d'oeuvre a été très vite prise en défaut. L'ordonnance de 1945 contenait aussi une réglementation stricte du travail. Elle conférait à l'Office national d'immigration (ONI) le monopole du recrutement et de l'introduction en France des travailleurs étrangers et subordonnait le droit au séjour à la production d'un contrat de travail dûment visé par les services de l'emploi. Mais très vite l'immigration s'est échappée du cadre institutionnel prévu et s'est laissée porter par les besoins économiques. Jusqu'à la fin des années soixante, les besoins de main-d'oeuvre sont tels que la réglementation n'est guère respectée. En dépit des textes, les travailleurs étrangers entrent en France sous couvert d'un simple passeport de touriste, ou même clandestinement ; ils trouvent sans peine à s'embaucher et obtiennent ensuite aisément les documents — carte de séjour et carte de travail — qui régularisent leur situation.

Une proportion croissante d'étrangers échappent au demeurant à ce monopole de plus en plus théorique de l'ONI : les Italiens, en tant que ressortissants de la Communauté économique européenne (CEE), les Algériens, auxquels, même après l'indépendance, les accords d'Evian reconnaissent la liberté de circulation et d'établissement ainsi que l'égalité des droits avec les Français, les Africains de l'ancienne Communauté, bénéficiaires eux aussi de la liberté d'établissement.

Autrement dit, le dispositif législatif, à l'évidence inadapté, reste inappliqué, sans que cela semble gêner les autorités politiques et administratives.

L'immigration dite « sauvage », mais en fait encouragée par les pouvoirs publics aussi longtemps qu'elle répond aux besoins immédiats de l'économie française, ne commence à apparaître comme un problème qu'à partir du moment où l'on enregistre les premières tensions sur le marché de l'emploi, à la fin des années soixante. Le V^è Plan préconise un contrôle de l'immigration spontanée ; et en 1968, alors que le taux des régularisations représente 82 % des admissions au séjour, un premier coup d'arrêt est donné à la procédure de régularisation. En 1972, les circulaires dites Marcellin-Fontanet — respectivement ministres de l'Intérieur et du Travail — interdisent pour l'avenir la régularisation des travailleurs entrés en France sans être munis d'un contrat de travail. Elles entraînent les premières luttes des « sans-papiers » : entre octobre 1972 et janvier 1975, on comptera une vingtaine de grèves de la faim dans 17 villes de France ; le gouvernement refuse d'abord de céder, puis finit par accepter des « régularisations » au cas par cas.

1974 : la fermeture des frontières

Car maîtriser les flux, cela veut dire, après avoir décidé de stopper toute immigration de travailleurs : fermer les frontières et instaurer des contrôles draconiens à l'entrée du territoire, sans trop d'égards pour la liberté de circulation et au risque de compromettre l'exercice du droit d'asile ; puis contraindre au départ ceux qui sont entrés et se sont maintenus irrégulièrement sur le territoire, ce qui suppose, pour les repérer, d'organiser des contrôles d'identité à grande échelle qui ne peuvent manquer de désigner l'ensemble des étrangers comme objet de suspicion à l'opinion publique ; s'efforcer enfin de colmater toutes les brèches par où les « flux » pourraient encore pénétrer, en entravant l'arrivée des familles, des étudiants, des demandeurs d'asile, des simples touristes, des conjoints de Français, soupçonnés d'être de faux étudiants, de faux demandeurs d'asile, de faux touristes, des conjoints de complaisance...

L'accession de Valéry Giscard d'Estaing à la présidence de la République coïncide avec les premières retombées économiques du choc pétrolier. Tout au long de son septennat, l'étau va se resserrer sur la population immigrée, sous le double effet de l'extension du chômage et du développement de l'idéologie sécuritaire.

Une série de mesures restrictives sont adoptées dès le début : blocage de l'immigration des travailleurs, et même des familles entre octobre 1974 et juillet 1975, contrôle accru aux frontières, refus de toute régularisation pour les étrangers déjà en France, suppression du régime de la libre circulation pour la plupart des ressortissants des Etats africains de l'ancienne Communauté qui en bénéficiaient jusque-là. Parallèlement, on introduit dans le code du travail une disposition prévoyant que la délivrance des autorisations de travail pourra être refusée pour des motifs tirés de la situation de l'emploi (décret du 21 novembre 1975).

A partir de 1977, ces aménagements apparaissent comme insuffisants. Le secrétaire d'Etat au Travail manuel, Lionel Stoléru, attachera son nom à une politique d'extrême rigueur, dont l'objectif n'est plus seulement de stopper l'immigration mais d'obtenir une diminution de la population étrangère résidant en France (il escompte le départ d'environ 35 000 personnes par an). Il s'agit d'abord d'encourager les retours volontaires par l'instauration d'une « aide au retour » (circulaire de juin 1977), mais aussi de ne plus procéder au renouvellement systématique des autorisations de travail, le non-renouvellement entraînant la perte du droit au séjour (circulaire du 10 juin 1980). Le regroupement familial, considéré comme générateur de demandes d'emploi supplémentaires, est lui aussi restreint : un an et demi après qu'un décret du 29 avril 1976 ait posé pour la première fois en principe le droit de l'étranger à faire venir sa famille, sous certaines conditions de ressources et de logement, le gouvernement décide d'en suspendre l'application pour trois ans : le décret du 10 décembre 1977 n'autorise l'entrée des membres de la famille que s'ils s'engagent à ne pas occuper un emploi salarié (le décret sera annulé par le Conseil d'Etat un an plus tard, sur le recours du Gisti, de la CFDT et de la CGT, comme violant le droit de mener une vie familiale normale reconnu aux étrangers comme aux nationaux).

Mais le dispositif ainsi mis en place, inspiré par des préoccupations économiques, ne se suffit pas à lui seul, dans la mesure où l'on ne peut espérer que les étrangers en situation irrégulière partiront spontanément : il faut donc se donner les moyens de les contraindre à partir et compléter le volet « emploi » de la politique d'immigration par un volet « policier ». Ce sera l'objet de la loi du 10 janvier 1980, dite loi Bonnet, qui modifie pour la première fois de façon substantielle l'ordonnance de 1945. Elle rend plus strictes les conditions d'entrée sur le territoire ; elle fait de l'entrée ou du séjour irréguliers un motif d'expulsion au même titre que la menace pour l'ordre public, et permet par conséquent d'éloigner du territoire les « clandestins » ou ceux dont le titre de séjour n'a pas été renouvelé ; enfin, elle prévoit la double faculté de reconduire l'étranger expulsé à la frontière et de le détenir dans un établissement pénitentiaire pendant un délai pouvant aller jusqu'à sept jours s'il n'est pas en mesure de quitter immédiatement le territoire, donnant ainsi un fondement légal à des pratiques qui s'opéraient jusque-là en marge de la loi. La loi Peyrefitte, adoptée en février 1981, parachève le dispositif de contrôle policier sur la population immigrée en légalisant les contrôles d'identité à titre préventif.

Le gouvernement n'hésitera pas à l'utiliser à plein, en procédant à des expulsions massives d'étrangers en situation irrégulière, dans le cadre de la lutte contre « l'immigration clandestine », mais aussi à des expulsions systématiques pour des délits mineurs, dans le cadre de sa campagne pour la « sécurité » des Français : la loi Bonnet, indistinctement tournée vers la répression des clandestins et des délinquants, favorise l'amalgame entre immigration et clandestinité et entre clandestinité et délinquance.

1981 : un état de grâce de courte durée

Dans le même temps, le gouvernement entreprend de modifier la législation dans un sens plus libéral. La loi du 9 octobre 1981 supprime le régime dérogatoire des associations étrangères institué par le décret-loi de 1939, qui subordonnait la constitution de de ces associations à l'autorisation du ministre de l'Intérieur (la réforme donnera un élan spectaculaire au développement du mouvement associatif immigré). La loi du 27 octobre 1981 abroge les dispositions de la loi Bonnet et introduit dans l'ordonnance une série de garanties nouvelles et importantes : l'expulsion ne peut être prononcée que si l'étranger a été condamné à une peine au moins égale à un an de prison ferme ; les garanties de procédure entourant l'expulsion sont accrues ; les étrangers en situation irrégulière ne peuvent être reconduits à la frontière qu'après un jugement et non plus par la voie administrative ; les étrangers mineurs ne peuvent plus faire l'objet d'une mesure d'éloignement, et ceux qui ont des attaches personnelles ou familiales en France ne peuvent être expulsés qu'en cas d'urgence absolue, lorsque la mesure constitue « une nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou pour la sécurité publique ».

Toutes ces mesures indiquent un changement d'attitude radical vis-à-vis de la population immigrée : on ne parle plus de renvoyer chez eux ceux qui sont au chômage, mais on proclame au contraire le droit de demeurer pour les immigrés installés en France. La loi du 17 juillet 1984 viendra ultérieurement concrétiser la reconnaissance du caractère durable de l'installation en France de la population immigrée et la dissociation du droit au séjour d'avec l'occupation d'un emploi : en créant une carte de résident qu'a vocation à obtenir tout étranger qui réside en France régulièrement depuis plus de trois ans et qui est délivrée de plein droit à tous ceux qui ont des attaches personnelles ou familiales en France, en reconnaissant au titulaire de cette carte, valable dix ans et renouvelable automatiquement, le droit d'exercer sur l'ensemble du territoire la profession de son choix, cette loi opère dans le droit de l'immigration une rupture dont la portée symbolique est aussi importante que la portée pratique : elle signifie que la population immigrée n'est plus considérée comme un volant de main-d'oeuvre mais comme une composante de la société française.

Pour spectaculaire qu'elle soit, la rupture avec le passé ne saurait masquer la continuité du raisonnement et des pratiques sur un certain nombre de points. Le contrôle aux frontières est non seulement maintenu mais renforcé et la lutte contre l'immigration clandestine reste un objectif prioritaire. Les peines encourues pour entrée et séjour irréguliers sont aggravées, et la loi maintient en vigueur deux dispositions parmi les plus contestées de la loi Bonnet : la faculté de reconduire de force à la frontière l'étranger expulsé, et la possibilité de « maintenir » les étrangers en instance de départ forcé dans des locaux placés sous surveillance policière (« centres de rétention » ou locaux de police) jusqu'à leur départ effectif.

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