Plein Droit n° 12, novembre 1990
« Le droit de vivre en famille »

La cause du droit avance...
mais pas celle des Algériens

En attaquant la circulaire du 14 mars 1986 relative aux conditions de séjour des Algériens en France, le GISTI espérait obtenir l'annulation des dispositions restrictives qu'il estimait non conformes à l'accord franco-algérien. Si, sur le fond, son attente a été en grande partie déçue, il pourra au moins revendiquer la satisfaction morale d'avoir contribué à faire progresser la jurisprudence du Conseil d'État sur un point de droit capital. 

Il y a longtemps, bien longtemps déjà — c'était le 22 décembre 1985 — le gouvernement français signait avec le gouvernement algérien un avenant à l'accord du 27 décembre 1968 relatif aux conditions de séjour en France des ressortissants algériens. Il y a longtemps, bien longtemps encore — c'était le 14 mars 1986 — les deux ministres de l'intérieur et des Affaires sociales signaient une circulaire relative aux conditions de circulation, d'emploi et de séjour en France des ressortissants algériens, donnant le mode d'emploi de l'accord franco-algérien ainsi modifié.

Le GISTI déféra cette circulaire au Conseil d'État, estimant que sur plusieurs points elle donnait de l'avenant une interprétation restrictive, défavorable aux intéressés. Le 29 juin 1990 le Conseil d'État a enfin rendu son verdict, donnant raison pour un tiers au GISTI, pour les deux tiers au gouvernement.

Le recours du GISTI portait essentiellement sur trois points :

1. la détermination des bénéficiaires du regroupement familial ;
2. l'opposabilité de la situation de l'emploi aux ressortissants algériens titulaires d'un certificat de résidence d'un an exerçant une activité professionnelle salariée ;
3. l'opposabilité de la situation de l'emploi aux étudiants désireux de travailler.

Qui est mineur ?

1) Le GISTI estimait en premier lieu que la circulaire contredisait les termes mêmes de l'accord en réservant le bénéfice du regroupement familial au conjoint, aux « enfants mineurs de dix-huit ans », et aux enfants de moins de dix-huit ans à la charge du ressortissant algérien en vertu d'une décision de l'autorité judiciaire algérienne, alors que le protocole annexé à l'avenant précisait : « les membres de la famille s'entendent du conjoint d'un ressortissant algérien, de ses enfants mineurs, ainsi que des enfants de moins de dix-huit ans dont il a juridiquement la charge en vertu d'une décision de l'autorité judiciaire algérienne ».

Pour le GISTI, il apparaissait clairement que l'expression « enfants mineurs » devait s'entendre non pas des enfants de moins de dix-huit ans, mais des enfants mineurs au regard de la législation algérienne, qui fixe l'âge de la majorité à 19 ans pour les garçons et 21 ans pour les filles. Cette interprétation était imposée en premier lieu par la rédaction même du texte, qui utilise l'expression « enfants mineurs » dans le cas général, et l'expression « enfants de moins de 18 ans » dans le cas des enfants dont l'intéressé a juridiquement la charge. Elle était de surcroît la plus logique, puisque l'interprétation restrictive aboutissait à empêcher de venir en France des jeunes dont les parents résident en France et qui devraient alors rester dans leur pays, où ils sont mineurs, sans représentant légal.

Tout en reconnaissant la force de cette argumentation, le commissaire du gouvernement a finalement proposé au Conseil d'État de ne pas la retenir et d'admettre le bien-fondé de la position ministérielle. Pour justifier celle-ci, il a fait prévaloir sur la lettre — non ambiguë — du texte, la soi-disant intention des parties, qui était de rapprocher autant que possible le régime des Algériens du régime général (qui n'admet le regroupement familial que pour les enfants de moins de 18 ans). L'argument ne convainc guère, et on peut faire l'hypothèse que cette solution favorable au gouvernement a été en grande partie inspirée par le souci d'atténuer les effets d'un brusque revirement de jurisprudence, comme on le verra plus loin.

La situation de l'emploi

2) Le GISTI contestait également la disposition de la circulaire selon laquelle l'autorisation de travail serait délivrée dans les conditions prévues par le code du travail et selon les instructions applicables aux étrangers relevant du régime général, en tenant compte par conséquent de la situation de l'emploi, alors que l'avenant stipulait simplement : « Les ressortissants algériens désireux d'exercer une activité professionnelle salariée reçoivent (...) un certificat de résidence valable un an pour toutes les professions et toutes les régions, renouvelable et portant la mention "salarié" ; cette mention constitue l'autorisation de travail exigée par la législation française ».

À l'appui de sa thèse, le GISTI invoquait d'abord des arguments de texte : l'assimilation de la mention « salarié » à l'autorisation de travail n'implique en aucune façon que la première ne soit apposée que dans les conditions prévues pour la délivrance de la seconde ; tout au contraire, si les auteurs de l'avenant avaient entendu soumettre l'apposition de la mention « salarié » aux conditions habituelles de délivrance de l'autorisation de travail, ils n'auraient pas manqué de le préciser. Cette interprétation s'imposait d'autant plus que ni l'accord de 1968, ni l'avenant de 1985 n'ont abrogé les accords d'Évian, lesquels reconnaissent aux ressortissants algériens les mêmes droits qu'aux nationaux français, à l'exception des droits politiques ; il en résulte que le droit des Algériens à exercer une profession salariée ne peut être restreint qu'en vertu d'une disposition explicite des accords bilatéraux conclus entre la France et l'Algérie, disposition qui en l'espèce n'existe pas.

Le Conseil d'État n'a pas non plus suivi l'argumentation du GISTI sur ce point, estimant là encore que l'intention des auteurs avait été d'aligner le régime des Algériens sur le régime général.

3) Le GISTI a en revanche obtenu satisfaction sur le troisième point en litige (ô mânes de Salomon...), qui concernait les étudiants algériens désireux d'occuper un emploi salarié à temps partiel ou pendant les périodes de vacances. La circulaire attaquée déclarait abrogée une circulaire de 1979 jusque là en vigueur, précisant que la situation de l'emploi ne leur était pas opposable, et indiquait que les autorisations provisoires de travail leur seraient délivrées en tenant compte de la situation de l'emploi. Dans la mesure où l'avenant ne comportait aucune disposition relative au travail des étudiants, le Conseil d'État a estimé que ceux-ci pouvaient continuer à se réclamer des dispositions des accords d'Évian reconnaissant aux Algériens les mêmes droits qu'aux Français, et que la circulaire n'avait donc pu restreindre leur droit au travail.

Succès mitigé, donc, pour le GISTI. Mais la déception qu'il pourrait en concevoir sera compensée par une vive satisfaction d'amour propre : car une fois de plus le GISTI concourt à faire progresser la jurisprudence du Conseil d'État, et pour la seconde fois son nom se trouvera associé à un « grand arrêt » que tous les étudiants en droit devront connaître. La première fois, on s'en souvient, c'était en 1978, lorsque le Conseil d'État, sur la requête du GISTI, annula un décret qui interdisait aux membres des familles rejoignantes l'accès au marché du travail, estimant qu'il portait atteinte au droit de mener une vie familiale normale proclamé par le Préambule de 1946, dans lequel il convenait de voir un principe général du droit applicable aux étrangers au même titre qu'aux Français.

Un « grand arrêt » GISTI

Cette fois, de façon plus spectaculaire encore, le Conseil d'État revient sur une jurisprudence plus que centenaire, remontant semble-t-il à 1823, en vertu de laquelle il s'interdisait d'interpréter lui-même les dispositions des conventions internationales : en cas de contestation sur le sens à donner à une de ces dispositions, il s'en remettait donc à l'interprétation du ministre des Affaires étrangères. L'inconvénient d'une telle attitude saute aux yeux : lorsque l'État est partie au procès et que la solution du litige dépend de l'interprétation d'un traité, l'État se trouve être à la fois juge et partie puisqu'il possède la clé de la solution, le juge ne pouvant que s'incliner. Cet état de choses est particulièrement choquant lorsque c'est l'interprétation donnée par l'administration d'une disposition d'une convention internationale qui constitue l'objet même du litige, comme c'était précisément le cas en l'espèce.

Par l'arrêt GISTI du 29 juin 1990, le Conseil d'État reconnaît donc au juge administratif le droit d'interpréter lui-même les conventions internationales. Comme c'est fréquemment le cas, il a toutefois cherché à atténuer la portée de ce revirement de jurisprudence en reconnaissant en l'occurrence le bien-fondé de la position ministérielle sur deux des points les plus importants. De sorte que ce nouvel arrêt GISTI aura plus fait avancer la cause du droit administratif que la cause des Algériens...