NOTE

Proposition de directive européenne
sur le regroupement familial

Commentaire du Gisti

Commentaire de la proposition modifiée de directive du Conseil relative au droit au regroupement familial présentée par la Commission européenne, 2 mai 2002, COM (2002) 225 final (proposition au format PDF, 100 Ko)

09/08/2002 — Comme le lui avait demandé le Conseil au sommet de Laeken, la Commission européenne vient de présenter une nouvelle proposition modifiée de la directive relative au regroupement familial qu'elle avait présentée une première fois en décembre 1999 (COM (1999) 638 final). Une première version modifiée avait été rendue publique le 10 octobre 2000 (COM (2000) 624 final) après examen du Parlement européen. Ce texte a été l'objet de nombreuses discussions au sein du Conseil, avec des points de dissension tels qu'un an plus tard un accord n'avait encore pas été trouvé entre les États. Le Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001 a pris acte du fait que les progrès s'étaient avérés « moins rapides et moins substantiels que prévus » et a donc demandé à la Commission de présenter, pour rattraper le retard, une nouvelle proposition modifiée avant le 30 avril 2002.

Le résultat est un texte très affaibli par les compromis qu'a dû y intégrer la Commission européenne pour éviter les blocages. L'exposé des motifs de la Commission traduit un véritable recul non seulement par rapport aux versions antérieures de sa proposition, mais par rapport aux principes affichés depuis le traité d'Amsterdam. La Commission reconnaît qu'elle doit adopter une nouvelle méthode en plusieurs étapes pour parvenir à l'harmonisation des législations nationales en matière de regroupement familial. Cette méthode s'articule autour de trois axes : la « flexibilité » sur les points où les blocages persistaient, ouvrant une marge de manœuvre par rapport aux législations nationales, ainsi que, « dans des cas très limités », des dérogations pour s'adapter à certaines spécificités nationales en vigueur ; la clause de « stand still » pour éviter que des possibilités de dérogations insérées dans la directive ne soient utilisées par des États membres si, au moment de son entrée en vigueur, elles n'existaient pas dans leur législation [mais rien ne les empêche de modifier celle-ci avant cette entrée en vigueur] ; la clause de « rendez-vous » enfin, qui prévoit que deux ans après la transposition de la directive dans les législations nationales, les dispositions offrant le maximum de flexibilité (c'est à dire celles qui ont fait blocage) seront revues en priorité « afin d'essayer de progresser sur la voie de l'harmonisation ».

Le ton de cet exposé des motifs, qui traduit la faiblesse de la position de la Commission européenne par rapport aux exigences des États membres, comme le contenu de la proposition de directive, qui remet en cause l'objectif de communautarisation au profit du respect de la « diversité des législations nationales » sont symptomatiques du virage qui semble avoir été pris au cours de la présidence espagnole de l'UE. Cinq ans après la signature du traité d'Amsterdam qui a placé la politique d'immigration et d'asile au cœur du pilier communautaire, trois ans après le sommet de Tampere au cours duquel l'importance de l'établissement de règles communes en matière d'immigration familiale a été consacré comme un objectif prioritaire, on ne parle plus aujourd'hui que d'« essayer de progresser sur la voie de l'harmonisation »...

Plusieurs dispositions de la proposition de directive sont modifiés par rapport à la version antérieure :

• l'objet de la directive, défini à l'article 1, est modifié : alors que la version antérieure parlait d'« instaurer un droit au regroupement familial », la proposition dit aujourd'hui « fixer les conditions dans lesquelles est exercé le droit au regroupement familial dont disposent les ressortissants des pays tiers ».

• les étrangers sollicitant le regroupement familial pour leur famille doivent « avoir une perspective fondée d'obtenir un droit au séjour durable » (art. 3-1) ; [les exemples donnés sont : stagiaires et personnes au pair ; mais cette exclusion touchera certainement les étudiants, et il y a fort à croire qu'elle visera aussi les personnes placées sous un régime de protection temporaire, même si elles disposent d'un titre de séjour dans l'État d'accueil].

• seuls le conjoint et les enfants mineurs sont admissibles au titre du regroupement familial, à l'exclusion des ascendants, des enfants majeurs à charge ou des partenaires non mariés [qui était explicitement désignés dans la version précédente] (art. 4) ; commentaire de la Commission : « compte tenu de la diversité des législations nationales concernant les bénéficiaires du droit au regroupement familial, il ne semble pas possible à ce stade d'étendre l'obligation d'autoriser l'entrée et le séjour au-delà du conjoint et des enfants mineurs ». « Le régime facultatif s'applique aussi pour les enfants dont la garde est partagée ».

• les enfants mineurs par rapport à l'âge de la majorité dans l'État d'accueil sont admissibles au titre du regroupement familial ; mais par dérogation à ce principe, l'État d'accueil peut si l'enfant a plus de 12 ans subordonner son admission à la satisfaction d'un critère d'intégration, dont l'examen serait prévu par la législation nationale à la date de l'adoption de la présente directive (art. 4-1c) ; aucune justification n'est donnée par la Commission, qui en rappelant que « la limite de l'âge auquel les enfants sont autorisés à rejoindre leurs parents a été une des questions majeures des négociations sur le regroupement familial », ajoute : « il est apparu opportun de laisser aux États membres une certaine marge de manœuvre pour examiner si l'enfant remplit des conditions d'intégration au-delà d'un certain âge ».
  
  NB : cette importante dérogation — qui autorise de limiter le regroupement familial aux enfants de moins de 12 ans — est une mesure ad hoc destinée à satisfaire le gouvernement allemand, qui a soumis à son parlement une proposition de loi sur le séjour des étrangers prévoyant cette limitation.

• le permis de séjour des membres regroupés peut être retiré ou non renouvelé pour des raisons d'ordre public ou de sécurité intérieure (art. 6) [avant seule était prévue la possibilité de rejet de la demande de regroupement familial pour ce motif]. Cette modification, « quoiqu'elle ne soit pas strictement indispensable » dit la Commission, s'inscrit dans la ligne du document de travail : Rapport entre la sauvegarde de la sécurité intérieure et le respect des obligations et des instruments internationaux en matière de protection ». (effet 11 septembre).

• un deuxième contrôle des conditions ayant permis le regroupement familial peut être effectué au moment du premier renouvellement du titre de séjour des membres rejoignants (art. 7) ;

• le délai d'attente avant de pouvoir demander le regroupement familial est porté d'un à deux ans (art. 8). La Commission estime en commentaire que « le compromis sur cette flexibilité constitue encore une base suffisante en vue du rapprochement des législations ».

• si la législation d'un État membre tient compte, à la date d'entrée en vigueur de la directive, en matière de regroupement familial, « de sa capacité d'accueil », cet État peut allonger ce délai d'attente de deux à trois ans (art. 8) ;
  
  NB : cette disposition permet de soumettre le regroupement familial à un régime de quotas, comme c'est le cas dans la législation autrichienne.

• la gratuité des visas délivrés aux membres rejoignants, prévue dans la précédente proposition de directive, est supprimée

• les réfugiés bénéficient d'un régime plus favorable (art. 10, 11, et 12) ; mais les États peuvent limiter ce régime dérogatoire aux seuls réfugiés dont les liens familiaux existaient avant la reconnaissance de leur statut.

  • les enfants mineurs sont admissibles sans limite inférieure autorisée ;
  • les membres de famille hors conjoints et enfants mineurs peuvent être admis au titre du regroupement familial s'ils sont à charge ;
  • le regroupement des parents ou tuteurs légaux des mineurs non accompagnés qui se sont vu reconnaître le statut de réfugié est admis ;
  • les réfugiés ne peuvent se voir imposer, pour le regroupement du conjoint et des enfants mineurs, des conditions de ressources ou de logement ;
  • les réfugiés ne sont pas soumis à une période d'attente avant de pouvoir demander le regroupement familial.

GISTI, CR, mai 2002