Rapport du HCR sur la politique française
en matière d'asile

Principales préoccupations du HCR concernant l'accès au territoire
et la procédure de détermination
du statut de réfugié en France

Ce document a pour objet de présenter les principales préoccupations du HCR concernant l'accès à la procédure de détermination du statut de réfugié ainsi que la procédure elle-même. Il répertorie — de façon non exhaustive — les aspects de la procédure qui pourraient faire l'objet de modifications et d'améliorations. Il ne s'attachera donc pas à la description des avantages et garanties offerts par la procédure française.

1. Accès au territoire national

Le départ du pays d'origine et l'accès au territoire du pays d'asile constituent une préoccupation majeure et croissante du HCR. Les réfugiés sont désormais souvent contraints d'utiliser des filières.

• Les sanctions contre les transporteurs accroissent les difficultés d'accès au territoire. Leur renforcement est actuellement envisagé. L'exonération prévue lorsque la demande n'est pas manifestement infondée ne suffit pas à sauvegarder l'intérêt des réfugiés.
  
  
• Développer les visas au titre de l'asile pourrait permettre de répondre en partie à cette préoccupation et d'affaiblir l'emprise des filières.

Demandes d'asile en zones d'attente
(art. 35 quater, ord. 2.11.45) :

L'accès au territoire est également limité par la possibilité de détenir les demandeurs d'asile en zone d'attente. Ceux dont la demande n'est pas manifestement infondée pourront entrer sur le territoire. Le HCR s'inquiète du manque de garanties légales offertes et des pratiques qui s'y développent.

• Les difficultés et les refus d'enregistrement des demandes d'asile à la frontière sont de plus en plus fréquemment constatés par le HCR. Ces pratiques semblent même actuellement souvent précédées d'une tentative de réacheminement. Or, la garantie du principe du non-refoulement en zone d'attente est primordiale
  
  
• La notion de demande manifestement infondée fait l'objet d'interprétations divergentes. Les autorités chargées de l'appliquer en viennent éventuellement à faire de la prédétermination du statut de réfugié et à se substituer ainsi à l'OFPRA.
  
  
• Les demandeurs d'asile manquent d'informations sur la procédure dont ils font l'objet et les droits dont ils bénéficient. Les efforts déjà effectués dans ce domaine (affichage d'un règlement intérieur, etc.) doivent être renforcés. Une notice d'information expliquant en termes simples la procédure pourrait contribuer à l'amélioration nécessaire. Elle devrait pour cela être remise individuellement aux demandeurs et traduite dans une langue qu'ils comprennent.
  
  
• Les demandeurs d'asile ne disposent pas d'un conseil juridique leur permettant l'exercice effectif de tous leurs droits. Telle qu'organisée actuellement, l'aide juridictionnelle ne remplit pas cette fonction.
  
  
• La qualité du service d'interprétariat offert aux demandeurs d'asile est très inégale. La formation et la neutralité des interprètes doivent être renforcées.
  
  
• Les demandeurs d'asile n'ont pas accès à leur dossier de demande d'asile à la frontière. Il s'agit d'une garantie essentielle du droit de la défense. L'avis du ministère des Affaires étrangères ne leur est, par exemple, pas communiqué. Dans de nombreux cas, même la décision motivée du ministère de l'Intérieur ne leur est pas non plus remise. L'une des conséquences est alors l'ineffectivité du recours possible devant le tribunal administratif contre la décision de refus d'entrée.
  
  
• Le recours contre la décision déclarant une demande d'asile manifestement infondée n'est pas suspensif. Il s'agit pourtant d'une garantie procédurale essentielle. Les conséquences directes de ladite décision ainsi que la tendance déjà mentionnée à prédéterminer le statut de réfugié rendent encore plus impérative cette nécessité.
  
  
• Le droit des demandeurs d'asile à débarquer des navires sur lesquels ils sont consignés pour être maintenus en zone d'attente doit être systématiquement reconnu.
  
  
• La présence permanente d'une ONG en zone d'attente se révèle une nécessité au vu, notamment, des considérations qui précèdent.

2. Préfectures

Les préfectures aiguillent les demandeurs d'asile entre les différentes procédures (statut de réfugié, statut d'apatride, asile territorial, régularisation...) et décident du caractère (ordinaire ou prioritaire) de celles-ci. Elles jouent donc un rôle déterminant. La multiplication des difficultés constatées à ce stade préoccupe le HCR.

• Les préfectures tendent à développer leurs propres pratiques sans toujours tenir compte des spécificités du domaine de l'asile ainsi que des exigences légales et réglementaires. Il en résulte, en outre, une inégalité de traitement des demandeurs d'asile d'un département à l'autre. L'uniformisation — dans le respect du droit d'asile — des pratiques préfectorales est essentielle.
  
  
• Le manque de moyens de certaines préfectures est patent. Il en résulte un allongement conséquent de la durée des procédures. Il faut, par exemple, et indépendamment de la procédure « Dublin » de détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, près de six mois dans certains départements pour obtenir la première autorisation provisoire de séjour permettant de saisir l'OFPRA.
  
  
• Les demandeurs d'asile manquent d'informations à ce stade. Des erreurs d'orientation importantes en découlent (par exemple entre le statut de réfugié et l'asile territorial) ainsi que des difficultés à faire valoir leurs droits.
  
  
• Pour demander la reconnaissance du statut de réfugié, les demandeurs doivent posséder une domiciliation. Ce service n'est pas assuré par l'État et laissé à la diligence des ONG. Les possibilités offertes aux demandeurs varient ainsi d'un département à l'autre. Dans certains d'entre-eux, les préfectures ne reconnaissent que les domiciliations de certaines ONG. Enfin, le manque de moyens entraîne des délais d'attente qui allongent encore la durée de la procédure.

Convention de Dublin

En application de la Convention de Dublin, les demandeurs d'asile ne peuvent saisir l'OFPRA que si leur demande relève de la responsabilité de l'État français et non d'un autre pays de l'Union européenne. La procédure de détermination de l'État responsable peut durer jusqu'à neuf mois. La durée de la procédure d'asile s'en trouve d'autant rallongée.

• Les personnes dans l'attente d'une décision sur l'État responsable ne disposent d'aucun statut légal. Elles rencontrent de ce fait et en outre des problèmes d'hébergement et de subsistance extrêmement préoccupants.
  
  
• Le recours contre la décision de détermination de l'État responsable n'est pas suspensif. Cette garantie serait d'autant plus nécessaire qu'il peut en découler — par application successive de certains accords bilatéraux de réadmission conclus par des États parties à la Convention de Dublin — des refoulements indirects.

Procédures prioritaires
(art. 10 de la loi du 25 juillet 1952)

Les procédures prioritaires sont appliquées aux demandeurs qui constituent une menace grave pour l'ordre public ou pour lesquels le caractère non fondé de la demande est présumé. Les personnes concernées sont privées de certains droits — dont celui au séjour — et garanties procédurales.

• Sont notamment placés en procédure prioritaire les ressortissants d'un pays auquel a été appliquée la clause de cessation de l'article 1C5 de la Convention de Genève. Cette clause n'a pourtant vocation à s'appliquer qu'aux réfugiés reconnus et non aux demandeurs d'asile. En outre, le principe de non-discrimination énoncé à l'article 3 de la Convention de Genève doit régir la procédure d'asile.
  
  
• Sont également susceptibles de faire l'objet de ces procédures ceux dont la demande est considérée comme frauduleuse, abusive ou dilatoire. L'interprétation trop extensive de ces notions par certaines préfectures préoccupe le HCR.
  
  
• Les demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire ne disposent pas d'un recours suspensif contre les décisions de rejet de l'OFPRA. L'instauration d'un tel recours — dans le cadre d'une procédure accélérée — permettrait d'éviter les risques de détournement de procédures tout en préservant les garanties fondamentales, dont le principe de non-refoulement.

3. OFPRA

La procédure de reconnaissance du statut de réfugié souffre de l'absence de certaines garanties procédurales. Le manque de moyens a été souvent invoqué pour justifier ces insuffisances. Les crédits supplémentaires récemment alloués à l'OFPRA permettent donc d'espérer une amélioration de la situation mais ne pourront pallier à certaines lacunes.

• Seuls 37 % des demandeurs ont bénéficié en 1999 d'un entretien. Il s'agit pourtant d'un droit essentiel dont ils devraient tous jouir. En outre, la qualité des décisions rendues par l'OFPRA en dépend.
  
  
• Le compte-rendu d'entretien est dressé unilatéralement par l'OFPRA. Il devrait pouvoir être lu et modifié par le demandeur. À cette fin, il devrait être traduit dans une langue comprise par ce dernier.
  
  
• Les demandeurs devraient avoir la possibilité d'être assistés par une personne de leur choix pendant l'entretien, dont un avocat.
  
  
• Les frais de transport pour se rendre aux convocations de l'OFPRA sont à la charge des demandeurs. Pour cette raison, certains d'entre eux ne peuvent répondre aux convocations de l'Office.
  
  
• Les motivations des décisions de l'OFPRA devraient faire apparaître de façon plus explicite et personnalisée les raisons qui ont conduit à rejeter la demande.
  
  
• La durée de la procédure au stade de l'OFPRA est préoccupante dans de nombreux cas (en raison des fortes disparités entre les nationalités, la moyenne statistique de traitement n'est pas révélatrice).
  
  
• L'allocation d'insertion est accordée pour une période maximale d'un an. Lorsque la durée de la procédure excède ce délai, une solution devrait être offerte aux demandeurs pour qu'ils puissent subvenir à leurs besoins, soit par la prolongation de l'allocation, soit par un accès effectif au marché du travail.

4. Commission de Recours
des Réfugiés (CRR)

Il s'agit de la phase juridictionnelle de la procédure. Celle-ci est contradictoire et publique. Tous les demandeurs peuvent être entendus. Des améliorations restent possibles.

• La CRR, suivant en cela le Conseil d'État, interprète l'article 1er de la Convention de Genève comme ne s'appliquant qu'aux persécutions émanant des autorités publiques ou tolérées volontairement par elles. Ces dernières années, la CRR a interprété de manière toujours plus large la notion de tolérance volontaire. Ces évolutions doivent être encouragées et poursuivies afin que le critère de l'absence de protection nationale contre la persécution se substitue à celui de l'agent de persécution.
  
  
• La très grande majorité des demandeurs d'asile ne peut bénéficier de l'aide juridictionnelle devant la CRR en raison de leur entrée irrégulière. Cette condition est inadaptée au contentieux en cause.
  
  
• Les demandeurs sont peu, voire mal, informés de la procédure et de leurs droits (par exemple de la possibilité de demander le huis clos de l'audience) et obligations.
  
  
• Comme pour les convocations de l'OFPRA, les fais de transport pour se rendre aux audiences de la CRR sont à la charge des demandeurs. Certains d'entre eux ne peuvent, pour cette raison, se rendre à l'audience de la CRR.
  
  
• Le système d'interprétariat et de traduction nécessite encore des améliorations (par exemple concernant la prise en charge des frais de traduction des documents, la traduction au demandeur du rapport lu à l'audience sur son cas, etc.).

5. Départements et territoires
d'outre mer

Un nombre croissant de demandeurs d'asile sollicite la protection de la France dans les DOM/TOM. Notamment du fait de l'éloignement, ils rencontrent des difficultés spécifiques supplémentaires par comparaison avec la métropole.

• Les demandeurs d'asile doivent pouvoir bénéficier des mêmes garanties qu'en métropole. Il est essentiel qu'ils puissent être entendus par les organes chargés de la détermination de leur statut. Des modalités doivent être mises en place à cette fin.
  
  
• Il apparaît que la procédure prioritaire est utilisée dans certains cas pour éviter que les demandeurs d'asile ne se rendent en métropole.

6. Mineurs isolés

La législation et la réglementation françaises ne tiennent pas suffisamment compte de la spécificité des mineurs isolés demandeurs d'asile. Leur nombre est croissant et une amélioration substantielle de la situation — laquelle nécessite une approche globale — s'impose.

• Les mineurs demandeurs d'asile ne devraient pas faire l'objet d'une détention en zone d'attente. Ils devraient avoir un accès systématique au territoire, à la procédure et à des structures d'accueil spécifiques.
  
  
• Un représentant légal, compétent en matière d'asile et veillant à l'intérêt supérieur du mineur, devrait être systématiquement désigné dès l'arrivée de ce dernier sur le territoire.
  
  
• Les personnes susceptibles de prendre des décisions concernant des mineurs isolés demandeurs d'asile (représentant légal compris) doivent bénéficier d'une formation spécifique.
  
  
• La demande de reconnaissance de la qualité de réfugié des mineurs isolés devrait être traitée dans des délais raisonnables par l'OFPRA, compte tenu notamment de leur particulière vulnérabilité.
  
  
• Les critères de détermination de l'âge ne devraient plus reposer sur des fondements scientifiquement contestés, lesquels sont en outre et en tout état de cause incomplets. Par ailleurs, une contre-expertise devrait être possible à la demande du représentant légal ou de l'intéressé lui-même.
  
  
• La famille du mineur isolé devrait être recherchée sur une base systématique et dans les meilleurs délais.
  
  
• Lorsque le retour dans le pays d'origine apparaît comme étant dans l'intérêt supérieur du mineur, il doit être envisagé dans le cadre d'un programme de retour permettant de garantir sa sécurité.
  
  
• Il apparaît nécessaire d'établir un fichier centralisé des mineurs isolés permettant leur enregistrement et leur identification (notamment pour faciliter la lutte contre certains trafics).

UNHCR Paris

19/12/2000