Plein Droit n° 15-16, novembre 1991
« Immigrés : le grand chantier de la “dés-intégration” »

Urgence absolue

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L'article 26 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée, qui autorise l'expulsion d'un étranger sans aucune garantie procédurale constitue un régime d'exception : il oppose la nécessité d'éloigner sans délai un « individu éminemment dangereux » au respect des libertés individuelles. Compte tenu des atteintes portées à des droits fondamentaux, comme celui d'être défendu, le juge administratif se trouve investi d'un rôle de contrôle plein et entier des conditions de légalité des arrêts d'expulsion pris en urgence absolue.
L'étude de la jurisprudence montre sans ambiguïté que le contrôle exercé est devenu de plus en plus strict.

En examinant de près la jurisprudence concernant les arrêtés pris en urgence absolue, on s'aperçoit que cette « dérogation » a surtout été utilisée pour expulser, dans les délais les plus courts possibles, les étrangers condamnés à de lourdes peines, notamment les trafiquants de drogue, pour des motifs tenant à la gravité des faits et non à l'urgence, condition pourtant requise par les textes de loi. Paradoxalement, les étrangers, peu nombreux, accusés à la légère d'être des terroristes et qui ont été expulsés par la voie de l'urgence absolue, ont pu obtenir l'annulation, par le Conseil d'Etat, de leur arrêté ministériel d'expulsion. Ce désaveu par la plus haute juridiction administrative témoigne, s'il en était besoin, du caractère opportuniste de l'utilisation qui est faite d'un tel texte.

La notion d'urgence absolue n'est apparue en droit français que dans l'ordonnance du 2 novembre 1945. Jusqu'à cette période troublée, on parle d'urgence circonstancielle, formule tendant à créer un « Etat de légalité élargie », selon les propres termes de J. Rivéro (« Le juge administratif, un juge qui gouverne » D 1951 p. 21).

A l'article 25 de l'ordonnance apparaît en effet la notion d'urgence absolue, mais sans autre précision sur son contenu. Cette procédure supprime la comparution devant la commission spéciale d'expulsion.

Il faut attendre la loi du 29 octobre 1981 pour que des précisions soient données sur cette notion au contenu vague et à l'application tentaculaire. L'expulsion en urgence absolue ne devient possible qu'à la condition qu'elle « constitue une nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat ou pour la sécurité publique » (actuel article 26 de l'ordonnance). Mais elle permet d'échapper à l'obligation de motivation, telle qu'elle résulte de la loi du 11 juillet 1979 : l'administration peut donc expulser par cette voie, sans avoir besoin ni de respecter une quelconque procédure, ni de donner les motifs de la décision d'éloignement... et sans risquer de voir cette décision censurée pour illégalité.

De surcroît, la définition même de la nécessité impérieuse est totalement subjective. Lors de discussions parlementaires, Nicole Questiaux, alors ministre des Affaires sociales, précisait que cette dérogation par rapport à la procédure normale ne concernerait que « le cas isolé de l'espion, de l'homme véritablement dangereux... » (Débat Ass. Nat. 30 septembre 81).

Les situations d'exception furent rapidement étendues aux trafiquants de drogue (circulaire du 31 août 82).

Et de fait, dès son entrée en vigueur, la procédure exceptionnelle fut largement utilisée par le ministère de l'Intérieur à l'encontre d'étrangers considérés comme indésirables en France. Elle a donné lieu par ailleurs à quelques dérapages, le ministère utilisant cette procédure dérogatoire pour contourner l'interdiction d'éloigner du territoire certaines catégories d'étrangers.

Une « nécessité impérieuse »

M. Abduk Hadi Ali, opposant irakien, est interpellé au cours d'une rafle. Il se voit aussitôt notifier un arrêté d'expulsion : « Vu les renseignements recueillis sur les activités du nommé A..., la présence sur le territoire français de cet étranger constitue une menace grave pour la sûreté de l'Etat (...) son expulsion constitue une impérieuse nécessité (...) ».

L'arrêté fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, fondé sur deux motifs : l'erreur manifeste d'appréciation, en estimant que l'éloignement constituait une nécessité impérieuse pour la sûreté de l'Etat, et le détournement de procédure en utilisant l'urgence absolue pour ne pas avoir à satisfaire aux articles 23 à 25 de l'ordonnance qui organisent la procédure normale d'expulsion, alors que le ministère en avait le temps et les moyens.

Dans son mémoire, déposé devant le tribunal administratif de Paris, le ministère de l'Intérieur s'explique : « Compte tenu de l'extrême gravité des agissements reprochés à cet étranger et des dangers particuliers que son maintien prolonté sur le territoire français faisait peser sur la sécurité des personnes et des biens, le recours à l'article 26 de l'ordonnance de 1945 est parfaitement fondé ».

« Il convient de rappeler que le caractère d'urgence absolue exigé s'apprécie tant au regard de la situation de l'intéressé au moment de la procédure d'expulsion, qu'au regard des dangers particuliers que son maintien prolongé sur le territoire fait peser sur la sécurité publique ».

« De surcroît, l'impérieuse nécessité de procéder à l'expulsion de cet étranger au regard de la sécurité de l'Etat ne saurait être sérieusement contestée ».

Malgré la faiblesse de l'argumentation ministérielle, le tribunal administratif justifie le recours à l'urgence absolue : l'article 4 de la loi du 11 juillet 79 sur la motivation des actes administratifs exclut de cette façon les arrêtés d'expulsion pris en vertu de l'article 26 de l'ordonnance.

Or, si, effectivement, une décision prise en urgence absolue peut ne pas être motivée, cela ne dispense pas l'administration de s'en expliquer dans le cadre d'un contentieux devant une juridiction. L'administration doit alors motiver en droit et en fait.

Le Conseil d'Etat a en effet reconnu que la notion d'urgence absolue n'était pas incompatible avec l'obligation de motivation (CE Albina 18 /01/88 — CE Belaari 24/07/81...).

Aucun fait précis n'est relevé et établi à l'encontre du ressortissant irakien. On invoque « des relations suivies avec l'un des principaux représentants du service de renseignements iraniens à Paris » et la fréquentation « d'un foyer chiite du Kremlin-Bicêtre ». Par ailleurs, il est suspecté d'avoir « joué un rôle non négligeable dans un trafic de passeports irakiens falsifiés, destinés à être utilisés à des fins terroristes »... « Ces deux activités constituent, à l'évidence, une atteinte à la sûreté de l'Etat et à la sécurité publique ».

Le Conseil d'Etat confirme le jugement du tribunal administratif : « Il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il (le ministre) se soit fondé sur des faits matériellement inexacts, que dès lors, et eu égard à la gravité de la situation résultant de cette vague de terrorisme, le ministre n'a pas commis d'erreur d'appréciation (...) ».

Or, il se trouve que M. A a la qualité de réfugié politique. Si ce statut ne le protège ni d'une expulsion normale, encore moins d'une expulsion prise en urgence absolue, la commission des recours des réfugiés doit, conformément à la loi du 25 juillet 1952, émettre un avis sur l'opportunité d'éloigner un individu qui a obtenu la protection de l'Etat français. Cette dernière ayant rendu un avis défavorable au départ forcé, M. A fut assigné à résidence... jusqu'à l'abrogation de son arrêté.

Dans le même temps, les tribunaux administratifs de Versailles et de Caen adoptaient une position inverse de celle de la juridiction de Paris pour des faits tout à fait comparables (TA Caen 20/06/86 Kair al Din).

Quel est le contrôle exercé par le juge ? Quelles sont ses exigences par rapport au critère de l'urgence ?

Le Conseil d'Etat fait parfois preuve de souplesse pour apprécier si le ministère était pressé par le temps pour expulser une personne, à défaut de mettre en danger la sûreté de l'Etat ou la sécurité publique.

Il a reconnu, par exemple, que la condition de temps était satisfaite pour expulser des étrangers condamnés à de lourdes peines, alors même qu'ils étaient encore en prison pour des mois (CE Intérieur c/ Allaf : ce ressortissant algérien avait été condamné à six ans d'emprisonnement et à l'interdiction du territoire français). Cette jurisprudence ne signifie pas pour autant qu'une sortie de prison imminente suffise à satisfaire les juges, la haute juridiction ayant même adopté la position contraire.

Il reconnaît cependant à cette condition une place nécessaire et déterminante : « l'urgence absolue ne peut être légalement motivée que par les circonstances de temps et non par la gravité des faits ». (CE 25/02/85 Mourad Mersad)

Dans l'affaire Di Vincezo (CE 30 /11/84), la décision du ministre est censurée car les faits reprochés à l'intéressé, au sein d'une organisation terroriste basque, remontent à plus de dix ans et que depuis, les liens avec cette organisation se sont distendus.

Une menace
d'une « particulière gravité »

La loi du 9 septembre 1986 a-t-elle modifié la jurisprudence du Conseil d'Etat ?

La « nécessité impérieuse pour la sécurité publique et la sûreté de l'Etat » a disparu au profit de la « menace présentant un caractère de particulière gravité ».

L'article 26 dans sa nouvelle rédaction laisse plus de marge de manoeuvre à l'administration.. Entraîne-t-il pour autant une moindre exigence des juges ? Les recours à la procédure dérogatoire restent soumis à une double condition : en plus de la particulière gravité de la menace, la condition d'urgence absolue est toujours requise.

L'affaire Kogulu

Le 5 décembre 87, le ministère de l'Intérieur décide d'expulser ce ressortissant turc, d'origine kurde au motif qu'il « se livre sur le territoire français, au nom d'une organisation politique étrangère, à une action militante dans des conditions qui portent gravement atteinte à l'ordre public ». Le mémoire du ministre de l'Intérieur parle d'« activités (s'inscrivant) dans le cadre d'un mouvement étranger très structuré organisé de manière paramilitaire et n'hésitant pas à user de la violence contre les Turcs (d'origine kurde) voire à l'égard de la population française ».

Il y avait, selon le ministère, urgence à intervenir « en raison du caractère semi-clandestin de cette organisation et de la grande mobilité de ses militants ». « La procédure normale d'expulsion ne saurait par conséquent répondre aux besoins d'une intervention rapide, la convocation devant la commission départementale d'expulsion ne manquant pas par ailleurs d'inciter un militant chevronné comme K., à passer dans la clandestinité la plus totale... ».

Le tribunal administratif de Paris accueille la demande de sursis à exécution de l'arrêté déposé par K. : les éléments de faits fournis pas l'Intérieur sont insuffisants et, par conséquent, ne peuvent justifier le recours à l'article 26 de l'ordonnance.

Malgré cette décision favorable confirmée par le Conseil d'Etat, le ministre de l'Intérieur refuse de prendre des dispositions visant à faire revenir M. K en France. Son conseil saisit alors le juge des référés, gardien des libertés individuelles, afin qu'il prenne acte du refus par les autorités compétentes d'organiser le retour du ressortissant turc, et constate que cette attitude qui porte gravement atteinte à ses droits de séjourner sur le territoire français avec sa famille est dès lors constitutive d'une voie de fait ».

Le juge des référés interroge alors le ministère de l'Intérieur pour savoir comment il compte exécuter la décision du tribunal administratif — une ordonnance aux effets bénéfiques puisque deux jours plus tard, K. est de retour.

L'arrêté d'expulsion finit par être annulé et M. K obtient du ministère des dommages et intérêts.

Sûreté de l'Etat
et sécurité publique

Avec la loi du 2 août 1989, l'article 26 est rétabli dans sa rédaction antérieure. La circulaire d'application fournit quatre hypothèses où le recours à l'urgence absolue pour éloigner du territoire est possible :

• en cas d'atteinte à la sûreté de l'Etat ;
• en cas d'actions ou menaces terroristes, deux hypothèses qui justifient l'existence même de cette prérogative étatique ;
• en cas de faits de particulière gravité (on cite les meurtres, les viols, les coups et blessures, les vols avec circonstances aggravantes, le trafic de stupéfiants) ;
• en cas de violences et d'infractions répétées et de gravité croissante sur les biens et les personnes.

Ces deux dernières hypothèses visent les infractions de droit commun, allant de la grande criminalité à la criminalité d'habitude.

Cette procédure dérogatoire peut, comme cela a toujours été le cas, frapper un étranger quelles que soient ses attaches en France. Seul le mineur en est à l'abri.

L'affaire Diouri constitue un dernier exemple médiatisé du recours à l'expulsion en urgence absolue. Elle illustre parfaitement la position des juges administratifs face à la mise en oeuvre de l'article 26, surtout lorsqu'elle vise un réfugié politique.

Le 10 juillet 1991, le TA a prononcé le sursis à exécution de l'arrêté d'expulsion : selon le commissaire du gouvernement, en effet, il n'y avait dans le dossier « aucune pièce jointe pour corroborer ou étayer les griefs énoncés... ».

« Si les faits allégués sont si nombreux, pourquoi dès lors, l'administration n'est-elle pas en mesure de fournir le moindre commencement de preuve ? ». Il indique, au surplus, que même si « les activités de Diouri dépassaient les limites de son statut en France, en l'état actuel du dossier, elles ne permettent pas de l'expulser en urgence absolue ».

Il n'y avait pas urgence puisque tant les contacts avec la mouvance palestinienne au milieu des années 70 que ses liaisons avec la Lybie remontaient à plusieurs années.

Avant que le Conseil d'Etat ne vienne confirmer le sursis à exécution, prononcé par le tribunal administratif, de l'arrêté d'expulsion — ce qui constitue un désaveu grave de la décision du gouvernement — la Commission nationale consultative des droits de l'homme, dans un avis en date du 19 septembre 1991, a rappelé l'importance qu'elle accorde à la motivation de telles mesures : « Quelle que soit la procédure appliquée, les motifs invoqués doivent être dès l'abord clairement précisés par l'autorité responsable, tant à l'égard de l'intéressé, pour les nécessités de sa défense, qu'à l'égard de l'opinion publique qui doit être suffisamment éclairée sur la nécessité des mesures publiquement annoncées ».

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